Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Статья 3. Основные принципы водного законодательства
Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;
5) приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;
3) сохранение особо охраняемых водных объектов,ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;
4) целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;
5) приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;
6) участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;
7) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;
8) равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;
9) регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);
10) регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;
11) регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений,образующих водохозяйственную систему;
12) гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;
13) комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями; платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;
15) экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;
16) использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика статьи. Она велика по объему и включает 16 пунктов, каждый из которых подробно и конкретно формулирует содержание и значение (юридическое и экологическое) принципов водного законодательства. В статье выделены такие принципы, как значимость водных объектов для человека и иных компонентов окружающей среды, приоритетность их охраны по сравнению с использованием, а также — как отдельные принципы — сохранение особо охраняемых водных объектов, целенаправленность использования водных объектов; иерархичность целей использования водных объектов; участие граждан и общественных объединений в решении вопросов распоряжения и охраны водных объектов, равенство доступа к приобретению права пользования водными объектами, права собственности на них, пространственно-территориальный принцип регулирования водных отношений, т.е. бассейновый подход, сочетающийся с учетом иных особенностей водных объектов, взаимосвязанность водных объектов и гидротехнических сооружений, гласность, комплексность использования, платность, экономическое стимулирование, целевая предназначенность использования в особых целях.
Таким образом, как перечень принципов водного законодательства, так и их содержание соответствуют сложившимся в последние годы тенденциям формирования данного института в различных отраслях российского права. Следует особо указать, что в актах новейшего времени — а это федеральные законы от 10 января 2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (СЗ РФ, 2002, №2, ст.133), от 20 декабря 2004г. №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (СЗ РФ, 2004, №52 (часть 1), ст.5270), Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. №136-ФЗ (СЗ РФ, 2001, №44, ст.4147) и другие — построению системы принципов и ее легитимному закреплению уделено существенное внимание. Многие принципы Водного кодекса и названных актов совпадают. Это закономерно, поскольку принципы есть не что иное, как основные, исходные начала правового регулирования, правовой политики, отрасли законодательства, юридически значимой деятельности. Так, в комментируемом Кодексе воспроизводятся (конечно, с учетом контекста и особенностей предмета правового регулирования) принципы участия граждан и общественных объединений, гласности, приоритетности охраны перед использованием и др. В то же время законодатель в данном случае отказался от включения в перечень принципов водного законодательства таких исходных начал, как обязательность проведения государственной экологической экспертизы (и иных экологических экспертиз), зонирование (хотя в тексте Кодекса вопросам правового регулирования различных видов зон, их статусу, порядку установления, ограничениям и запретам уделено существенное внимание), ответственности. Видимо, в основном это правильное юридико-техническое решение. Действительно, обязательность проведения экспертиз и перечень их объектов урегулированы специальными законодательными актами; ответственность как правовой институт более чем развита в отечественном праве (при этом, возможно, спорной является ее оценка в качестве правового принципа). Пожалуй, в этом плане наибольшие сомнения в обоснованности законотворческого решения вызывает принцип зонирования.
2. Цели статьи. Они состоят в легитимации наиболее общих начал любой деятельности (правовой, организационной, хозяйственной, иной), осуществляемой в отношении водных объектов, их частей, качеств, свойств, их собственников, пользователей и других субъектов, так или иначе участвующих в процессах использования, охраны, управления, оборота водными объектами в стране.
Помимо этого, целями статьи следует признать и гармонизацию принципов водного законодательства с принципами более высокого уровня: экологическими, политико-правовыми, общеправовыми, международно-правовыми, а также их гармонизацию с принципами смежного (природоресурсного) законодательства, особенно земельного, лесного, горного (в первую очередь в отношении подземных вод), а также иного сопредельного законодательства (административного, уголовного, налогового, конституционного и прочего).
3. Сфера действия и адресаты статьи. Как и во всех случаях, когда речь идет о наиболее общих правовых предписаниях, приходится констатировать максимально объемную область действия соответствующих норм. Понятно, что здесь все же имеются определенные ограничения, которые определяются самим предметом правового регулирования — таким правовым благом, как водные объекты, находящаяся в них вода, ее качества и свойства, абсолютная необходимость в ней для человека и всего живого на планете. В результате данное ограничение является юридически ничтожным. Но все же для конкретного соблюдения, исполнения, применения норм Водного кодекса следует опираться на то, что сфера действия статьи — при всей ее широте — ограничена отношениями (поведением), складывающимися в связи с существованием, использованием, охраной водных объектов и их ресурсов. Это одна — фактическая сторона дела. Юридическая же заключается в том, что принципы, указанные в комментируемой статье, создают основу для построения всех последующих норм Кодекса, определяют законотворческую и нормотворческую деятельность при создании новых норм, изменении или принятии новых актов. Они должны служить ориентиром для субъектов правоприменения и выступают в некотором роде «лакмусовой бумажкой» при проверке законности актов и действий, реальности реализации закона, его соответствия потребностям человека, гражданина, общества, государства, международного сообщества, охраны окружающей среды.
Таким образом, при всей абстрактности принципов водного законодательства содержащие их нормы статьи 3 ВК РФ предназначены для самого широкого круга адресатов: от граждан до законодателя, от органа местного самоуправления до суда, в том числе Европейского по делам о защите прав человека или иных международных судебных инстанций, которые все чаще в своих решениях ссылаются на экологические правовые институты при возмещении вреда и по иным делам1{См.: Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда (сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права). — М.: ИГПРАН, 2006; Кремер Л. Данные о решениях Европейского сообщества по экологическим вопросам // Аграрное и земельное право. — 2006. — №5; Степаненко В.С. Правовые основы экологической политики Европейского Союза: цели, принципы, действия. — М.: РЭФИА, НИА-Природа, 2004; Kramer L. Europaisches Umweltrecht in der Rechtsprechung des EuGH: dargestellt anhand von 50 Urteilen. - Wien: Verl. Osterreich, 2002.}. Практика российских судов пока что не склонна учитывать принципы права, но, надо полагать, эта ситуация будет меняться, причем особенно быстро, по нашему мнению, именно в связи с делами об использовании и охране окружающей среды, в том числе водных (пограничных, трансграничных, иных) объектов.
4. Основные понятия. Ведущим является понятие принципа, подчиненными — понятия и понятийные обороты, характеризующие отдельные принципы водного законодательства (например, «значимость водных объектов», «приоритет охраны водных объектов», «бассейновый подход» и т.п.), а также отдельные предметы правового регулирования, к примеру, понятия, разъясняющие правовой статус таких объектов, как «гидротехнические сооружения»,«среда обитания», «бытовые нужды», «водохозяйственные системы» и многие другие, как раскрываемые в тексте Кодекса, так и требующие обращения к иным законодательным и нормативным правовым актам. Значительную часть терминов, используемых в комментируемой статье, составляют понятия, имеющие общеправовое значение: «участие граждан», «использование», «гласность», «платность» и т.д. Уяснение их содержания требует обращения к доктрине, законодательству и судебной, а также административной практике.
5. Связь норм статьи с иными предписаниями Водного кодекса и юридические значения принципов водного законодательства. Она очевидна и вытекает из самой природы принципов, поскольку они являются«скелетом», на котором держится все правовое регулирование водных отношений.
Установленные в пунктах 1—16 комментируемой статьи принципы взаимосвязаны. Они подкрепляют друг друга, представляют собой достаточно стройную систему исходных начал деятельности в отношении водных объектов. Никакие акты (законодательные, подзаконные), никакие действия (бездействие), меры и решения не могут противоречить принципам водного законодательства, подрывать их, нивелировать их значение.
Принципы водного законодательства, указанные в статье 3 ВК РФ, входят составной частью в систему принципов российского права.
6. История развития правового регулирования. В ранее действовавшем Водном кодексе 1995г. не формулировались принципы водного права, а в статье 69 были установлены принципы государственного управления в области использования и охраны водных объектов. В соответствии с данной статьей государственное управление в области использования и охраны водных объектов основывалось на принципах:
— устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей природной среды);
— сочетания рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов);
— разграничения функций управления в области использования и охраны водных объектов и функций их хозяйственного использования.
Но при этом следует учитывать весь контекст формирования российского экологического и водного законодательства, т.е. принимать во внимание то обстоятельство, что законодатель в какой-то мере попытался еще в 1991 году охватить комплексно все возможные проблемы в связи с построением системы принципов экологического права и политики, затрагивающих любой элемент окружающей среды, его использование и охрану.
Традиционно в литературе выделяются общеправовые принципы (законность, гласность и т.п.), общие экологические принципы, принципы правовой политики, принципы отдельных видов деятельности и т.п., которые были на законодательном уровне впервые сформулированы в статье 3 Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды». Это приоритеты охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.
Как легко заметить, некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые — общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.
Затем подход к перечню и определению содержания принципов изменился, наметился крен в сторону преобладания хозяйственно-потребительского подхода. Особенно ярко это проявилось в статье 3 Федерального закона от 10 января 2002г. «Об охране окружающей среды». Анализ данной статьи показывает, что среди 23 перечисленных в ней «принципов» к таковым бесспорно можно отнести лишь (и то в ряде случаев с определенными оговорками):
научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;
платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;
независимость контроля в области охраны окружающей среды;
презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц.
Что касается таких формулировок, как учет природных и социально-экономических особенностей при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, то это функция управления; соблюдение права граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством (которое далее в более общем виде повторяется как участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды), то они представляют собой изложение с отступлением от оригинала норм Конституции Российской Федерации, к тому же являющихся нормами прямого действия, устанавливающих экологические и иные права граждан, а не принципы. Ряд положений, обозначаемых в статье 3 в качестве принципов, является не чем иным, как наименованием направлений или задач деятельности, например охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов (правда, неясно, приоритет по сравнению с чем — с иными видами природоохранной деятельности, с использованием природных ресурсов, с хозяйственной деятельностью или с охраной жизни и здоровья человека?); обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, чего можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов; сохранение биологического разнообразия; организация и развитие системы экологического образования, воспитания и формирования экологической культуры; международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Еще одна группа «принципов», сформулированных в статье 3, связана с использованием слова «ответственность». Речь идет об ответственности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; об ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Но ответственность, если она юридическая, а не политическая или моральная, — самостоятельный сквозной (комплексный) правовой институт. Конкретные нормы (и, надо сказать, более чем многочисленные, а уголовно-правовые — чрезвычайно жесткие) установлены в соответствующих актах (Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и др.). То же самое касается формулировки о запрещении хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также о реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды. Соответствующие запреты содержатся в актах экологического законодательства и во взятых Россией обязательствах в ратифицированных ею международно-правовых актах, а ответственность за их нарушение предусмотрена в Уголовном кодексе, Кодексе 35 об административных правонарушениях и иных источниках права. И наконец, абсолютно не ясны юридическая природа и экологический смысл двух формулировок. Это «допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды», а также «обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности».
Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации (утв. 31 августа 2002г.) сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегической целью в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
Для этого требуется сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества; обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.
Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах: устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Доктрина российского экологического и водного права всегда уделяла внимание принципам водного законодательства, и в частности принципу организации управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет образование инспекций (либо иных органов контроля) в области охраны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют «бассейновым принципом». Соответствующие инспекции образуются применительно к бассейнам основных внутренних морей, рек, озер1{Ныне в соответствии со статьей 28 ВК РФ сформированы 20 бассейновых округов. Балтийский, Баренцево-Беломорский, Двинско-Печерский, Днепровский, Донской, Кубанский, Западно-Каспийский, Верхневолжский, Окский, Камский, Нижневолжский, Уральский, Верхнеобский, Иртышский, Нижнеобский, Ангаро-Байкальский, Енисейский, Ленский, Анадыро-Колымский, Амурский.}. Более того, этот принцип с учетом принадлежности к иной структуре проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохранные прокуратуры, например Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др. Управления и инспекции рыбоохраны были сформированы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов.
С конца 80-х годов прошлого столетия в ткань отечественного законодательства был введен принцип «загрязнитель платит», воплотившийся во введении системы платежей за сбросы вредных (загрязняющих) веществ в водные объекты, выбросы в окружающую среду и размещение отходов.
Ведение различных кадастров (реестров, балансов), иных информационных документов такого рода основывается на принципе совместимости содержащихся в них данных.
Специфическое содержание имеет принцип зонирования. В связи с задачами охраны окружающей среды, правовым регулированием природопользования и обеспечения экологической безопасности населения и территорий этот принцип реализуется следующим образом:
а) установление зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия;
б) установление охранных зон для отдельных объектов окружающей среды(водоохранных зон, зон (округов) горно-санитарной охраны и т.п.);
в) зонирование внутри особо охраняемых территорий (например, зоны Байкальской природной территории);
г) зонирование при осуществлении градостроительной деятельности, которое в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации от 29 декабря 2004г. называется территориальным.
Зонирование означает:
1) наделение участков территории (акватории) особым правовым статусом;
2) установление специального или дифференцированных правовых режимов, определяемых, как правило, в специальных нормативных правовых актах, иногда — в законодательных актах;
3) введение дополнительных ограничений и запретов, за нарушение которых предусматривается (или может быть предусмотрена) повышенная ответственность, что влечет ряд правовых (а иногда социально-правовых) последствий(компенсация вреда, иные меры социальной помощи);
4) сопровождение наделением дополнительными или исключительными полномочиями (правами и обязанностями) субъектов экологического управления (например, предоставление населению полной и достоверной информации, принятие дополнительных мер физической защиты объекта и т.п.).
Зонирование происходит в соответствии с особой процедурой, т.е. порядок выделения и (или) объявления зон регулируется специальными процессуальными предписаниями.
Зонирование характеризуется также пространственным и временным признаками. Первый из них означает, что границы той или иной зоны должны быть четко установлены и обозначены как в документах, так и на местности, описаны особенности и определена общая площадь зоны. Второй признак может проявляться двояко: когда зона устанавливается на какой-либо срок (в годах), до наступления определенного условия, на неопределенный срок (зоны в национальных парках) либо когда установлены сроки пересмотра зон.
7. Проблемные ситуации и трудности применения правовых предписаний, устанавливающих принципы водного законодательства. Их можно разделить на три группы. Первая включает те ситуации, которые возникают в правотворчестве при разработке проектов законодательных и нормативных правовых актов, их изменении и дополнении: все вновь разрабатываемые нормы как водного, так и смежного (например, земельного)законодательства должны соответствовать закрепленным в Водном кодексе принципам. Вторая группа включает проблемы толкования закона. В случае отсутствия норм прямого действия, конкретизирующего нормативного правового акта разъяснение содержания данного предписания должно опираться на суть, значение, функцию принципов водного законодательства. Наконец, в третью группу входят трудности, связанные с применением комментируемого Кодекса. Любые юридически значимые решения и действия должны отвечать принципам водного права. Наглядно это видно на примере соблюдения принципов равенства доступа физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, к приобретению права пользования ими, участия граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, и др.
8. Обязывающее значение принципов водного законодательства. Комментируемая статья начинается с важного положения о том, что водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах. Это означает, что ни сам Водный кодекс,ни любой подзаконный акт, конкретизирующий предписания Кодекса, ни любая норма смежного законодательства (например, статья 250 «Загрязнение вод» УК РФ, статья 102 «Земли водного фонда» ЗК РФ) не могут противоречить смыслу и целям принципов водного законодательства, подрывать и нарушать их.
Поскольку перечень принципов дан в комментируемом Кодексе исчерпывающим образом, на первый взгляд кажется, что иные основные начала могут не использоваться. Но это не так. Как уже отмечалось, принципы водного законодательства входят неотъемлемой частью в систему экологических и общеправовых принципов, которые также должны учитываться в правотворчестве и правоприменении. Кроме того, толкование норм Водного кодекса позволяет выводить из них и иные принципы водного права либо водной политики (например, «загрязнитель платит», принцип зонирования, принцип экологической связанности права собственности на водные объекты, опирающийся на конституционную норму статьи 36 (часть 2), в силу которой реализация этого права не может нарушать законных интересов третьих лиц и препятствовать охране окружающей среды).
9. Понятие принципа водного законодательства. Общее понятие правового принципа разработано в теории права. Это исходные начала исторически определенных правовых систем, выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы,закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Это своего рода«сгустки» правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права (С.С.Алексеев).
В статье 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» принципы государственной экологической (и водной) политики, принципы государственного экологического (и водного) управления, принципы, на которых строятся отдельные правовые институты, определяют содержание и механизмы применения тех или иных правовых институтов и средств, к примеру экологической экспертизы, юридической ответственности, платности водопользования и т.п.
10. Первый принцип — значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека (п.1 ст.3). Это ведущий принцип водного законодательства, непосредственно воспроизведенный из положений части 1 ст.9 Конституции, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам — их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т.е. необходимым,неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей. Адресатом данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации — суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов —неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.
Законодатель счел необходимым разъяснить, в чем именно состоит значимость водных объектов, и тем самым легитимировать важнейшие их свойства и качества именно как основы жизни и деятельности человека, обязать учитывать их при регулировании водных отношений, установив соответствующие связи между такими свойствами (например, указав на то, что водный объект представляет собой среду обитания водных биологических ресурсов и этим обеспечивает потребности жизнедеятельности человека).
Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о сложном реально существующем явлении, многие характеристики которого получили юридическое описание и закрепление.
В скрытом виде положение «исходя из представлений» содержит указание на необходимость учета состояния научного знания. Оно же устанавливает критерии, на которые опирается правовое регулирование водных отношений, т.е. отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека и общества с таким компонентом окружающей среды, как водные объекты.
По прямому тексту пункта 1 комментируемой статьи водные объекты рассматриваются как:
— важнейшая составная часть окружающей среды;
— среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов;
— природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд;
— природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности;
— объект права собственности и иных прав.
Такой подход продолжает традиции российского права нового времени. В Земельном кодексе Российской Федерации (статья 1 «Основные принципы земельного законодательства») земля рассматривается как природный объект и природный ресурс, как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, как недвижимое имущество, как объект права собственности и иных прав1{Подробнее см.: Бринчук М.М. Комментарий к статье 1 ЗК РФ / В кн.: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации; Под ред. О.Л. Дубовик. — М.: Эксмо, 2006. — С.27—28; Волков Г.А. Принципы земельного права. — М.: Городец, 2005.}.
10.1. Водные объекты — важнейшая составная часть окружающей среды. В данном случае помимо значения водных объектов как основы жизни и деятельности человека подчеркивается также, что они выступают не объектом использования, но — охраны. На первый план здесь выходит их роль как основы именно жизни человека, компонента окружающей среды/среды обитания человека.
Окружающая среда. Данное понятие обычно анализируется с естественно-научных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины «природа», «природные ресурсы», «естественная среда», «окружающая природная среда», «среда обитания». Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия «окружающая среда», выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных человеком и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество. Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти, местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных.
В доктрине российского экологического права отмечалось, что окружающая среда относится к интегрированным объектам правового регулирования1{Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. — М., 1995. — С.97—121.}. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст.1).
Окружающая среда и ее компоненты в целом являются объектом охраны в соответствии с многими актами российского законодательства. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает охрану окружающей среды как таковую (во всей совокупности ее компонентов, в том числе водных объектов) в статьях 246, 247, 252, 254 (п. 2 и 3), а также специально — охрану вод (водных объектов/водных ресурсов) в статьях 250, 252. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение водного законодательства как по общим статьям главы 8 (ст.8.1—8.5), так и по специальным (ст.8.12-8.15).
В Федеральном законе «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» среда обитания понимается как «совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека», а в перечень этих факторов включены биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные, оказывающие или могущие оказать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (ст.1).
Таким образом, подход к водным объектам как важнейшей составной части окружающей среды находит свое отражение в экологическом, административном, уголовном и ином законодательстве.
Комментируемый Водный кодекс содержит значительное число норм, посвященных охране водных объектов (глава 6). В статьях 55—67 таковая учитывает и их принадлежность к окружающей среде, связанность с иными ее компонентами, например лесами, и другие свойства.
10.2. Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов. Данный критерий значимости водных объектов имеет два аспекта. Не вызывает сомнений, что водные биологические ресурсы необходимы для удовлетворения потребностей человека, в первую очередь как источник продуктов питания, корма сельскохозяйственных животных, а также эстетических, познавательных, рекреационных и иных потребностей. Помимо этого, значение водных объектов как среды обитания животных и растений имеет самостоятельный характер в плане сохранения биоразнообразия как одного из условий жизни человека; как совокупности генетических ресурсов Земли. Для понимания этой роли (функции) водных объектов следует обратиться к понятиям, ее раскрывающим.
Среда обитания животного и растительного мира выступает в качестве объекта охраны экологическим законодательством, а также предмета административного правонарушения и представляет собой соответственно природную среду, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы (ст.1 Федерального закона «О животном мире»), включающую условия их размножения, нагула, отдыха, выращивания молодняка и иных элементов жизненного цикла, пути миграции, места их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки1{Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 4-е изд. / Под ред. Е.Н.Сидоренко. — М.: Велби, Проспект, 2004. — С.268.}.
Животный мир — возобновляющийся природный ресурс, совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию Российской Федерации, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т.е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).
Леса (лес) — возобновляемый природный ресурс, совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.
Растительный мир (вне лесов) — природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: растительность, растительное сообщество.
Биологические ресурсы — генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фактическую или потенциальную полезность либо ценность для человечества.
Генетические ресурсы — генетический материал, т.е. любой материал растительного, животного, микробиологического или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности и представляющий фактическую или потенциальную ценность.
Биоразнообразие — означает вариабельность живых организмов из всех источников, включая наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются, в рамках видов, между видами, и разнообразие экосистем.
Водные биологические ресурсы (водные биоресурсы) — рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы.
Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира охраняются многими нормами российских законодательных и подзаконных актов. Среди них федеральные законы от 24 апреля 1995г. №52-ФЗ «О животном мире», от 30 марта 1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благосостоянии населения», от 19 июля 1997г. №109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», от 21 июля 1997г. №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений», от 31 июля 1998г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации», от 18 ноя6ря 1998г. №191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», от 30 ноября 1995г. «О континентальном шельфе Российской федерации», от 20 декабря 2004г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и охране водных биологических ресурсов», от 1 мая 1999г. №92-ФЗ «Об охране озера Байкал», от 14 марта 1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и др., а также Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997г. и Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. Нормы об охране среды обитания содержатся в подзаконных актах (например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. «Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи электропередачи»). Уголовная ответственность за посягательства на среду обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, предусмотрена статьями 246 (ч.2), 247, 250, 252 (п. «в» и «г» ч.1), 256, 257, 259 УК РФ, а также иными статьями главы 26 УК РФ, если в причиненный значительный/существенный ущерб или иные тяжкие последствия входят и наступившие вредные последствия для среды обитания объектов животного и растительного мира; административная ответственность за аналогичные посягательства — статьями 8.33, 8.38, 8.29 и другими статьями КоАП РФ (в том числе за нарушение правил охраны среды обитания и путей миграции животных).
Кроме того, многие правила охраны среды обитания водных объектов, животного и растительного мира содержатся в актах международного права: Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях (1971г.), Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Юго-Восточной Атлантики (Канберра, 1980), Конвенции по морскому праву (1982) и др.1{Подробнее см.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. — М.: Эксмо, 2005. — С.48—112; 741—754 (список конвенций).}.
10.3. Водные объекты как природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд. Такая их трактовка требует специального правового и экологического разъяснения.
Водные ресурсы определяются в статье 1 ВК РФ как поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы (см. комментарий к ст.1).
В доктринах экологического и водного права и по ранее действовавшему законодательству воды трактовались как природный ресурс, т.е. как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водорода, существующие в жидком, твердом, газообразном состояниях, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах. Ныне, как видим, подход к пониманию водных ресурсов включает не только и не столько их естественно-природные свойства, сколько пригодность для использования человеком.
Водный объект согласно статье 1 ВК РФ — это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Здесь на первый план выходят пространственные признаки, а также свойства, позволяющие индивидуализировать (выделить) соответствующие объекты (см. комментарий к указанной статье).
Смежными в плане толкования комментируемой статьи являются также понятия водного фонда, т.е. совокупности водных объектов в пределах территории Российской Федерации; водохозяйственной системы, т.е. комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений; водохозяйственного участка, т.е. части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, и другие параметры использования водного объекта (водопользования); речного бассейна, т.е. территории, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро (о содержании этих понятий см. комментарий к ст.1, а также к ст. 5 и 6).
Возможность использования водных объектов как природных ресурсов зависит от:
а) их категории;
б) водного режима;
в) целевой предназначенности;
г) ограничений на пользование;
д) наличия прав иных субъектов;
е) форм права собственности на водный объект;
ж) правового статуса водного объекта.
Категории водных объектов определены в статье 5 ВК РФ. Это поверхностные и подземные воды. Статус и порядок использования и охраны первых устанавливается водным законодательством, вторых — в основном законодательством о недрах. При этом среди поверхностных водных объектов выделяются:
1) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);
2) водотоки (реки, ручьи, каналы);
3) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);
4) болота;
5) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
6) ледники, снежники.
Кроме того, в части 3 данной статьи особо указывается, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.
В отличие от ранее действовавшего законодательства комментируемый Кодекс не выделяет специально категорию источников питьевого водоснабжения как особую категорию водных объектов и не дает их легитимного определения.
Использование водного объекта как природного ресурса для личных и бытовых нужд регулируется в зависимости от того, как определен правовой статус этого объекта, к какой форме собственности он относится, какие сервитуты, ограничения, запреты установлены.
Так, в отношении водных объектов общего пользования значимы следующие характеристики:
а) это поверхностные водные объекты;
б) они находятся в государственной или муниципальной (но не частной) собственности;
в) они являются общедоступными, т.е доступ к ним вправе иметь каждый гражданин;
г) пользование таким водным объектом бесплатное;
д) цели пользования ограничиваются личными и бытовыми нуждами, т.е. использованием водного объекта как источника питьевого водоснабжения, источника воды, необходимой для ведения домашнего хозяйства, санитарно-гигиенических мероприятий;
е) использование водных объектов общего пользования регулируется с учетом специфики экологических, санитарно-эпидемиологических и других условий правилами, утвержденными органами местного самоуправления;
ж) использование этих водных объектов может быть ограничено либо запрещено, в том числе в силу части 4 ст.6 ВК РФ, иных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов.
Следовательно, законом предусматриваются более чем широкие возможности (по видам деятельности, ее целям, кругу источников права) для ограничения принципа значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.
На практике возникает вопрос: является ли использованием водных объектов как природного ресурса для личных нужд такое их использование, которое осуществляется, например, путем забора воды для орошения дачных/садовых, приусадебных участков, т.е. полива, выращиваний сельскохозяйственных растений в целях производства продукции для личного потребления или для продажи с целью получения средств существования (см. комментарий к п.16 ч.3 ст.11); путем организации отдыха отдельных категорий граждан (см. п.11 ч.2 ст.11 и комментарий к нему), путем проведения рекреационных мероприятий, использования водного объекта в лечебных целях персонально (см. пункт 17 ч.3 ст.11), путем сооружения причала или ангара для личного плавсредства (см. п.17 ч.3 ст.11), путем осуществления спортивного или любительского рыболовства и т.п. По всей видимости, на этот вопрос следует ответить утвердительно, исходя, во-первых, из признака индивидуализированного (личного) потребления вод, свойств, качеств водных объектов, во-вторых, из отсутствия обязанности (в подавляющем большинстве перечисленных ситуаций) заключать договор водопользования и/или вносить плату за пользование водным объектом. При совпадении обоих признаков водный объект используется в соответствии с принципом его значимости как основы жизнедеятельности человека (индивида).
10.4. Водные объекты как природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности. Данный аспект принципа значимости в качестве основы жизни и деятельности человека в основном связан именно с производством самых разных продуктов (от электроэнергии до сельскохозяйственной и лесной продукции), а также с достижением иных целей в самых разных сферах экономики, в том числе судоходства, сплава леса, сброса сточных вод промышленных, сельскохозяйственных, иных предприятий, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений, функционирования мелиоративных систем, рыболовства, рыбоводства и т.п. (см. комментарий к ст.11,21,22).
Под хозяйственной (предпринимательской) деятельностью понимаются юридически значимые действия, направленные на извлечение прибыли в результате возмездного удовлетворения потребностей третьих лиц в заранее обусловленных либо предлагаемых услугах, имуществе, товарах. Они образуют определенное единство, и деятельность признается предпринимательской и осуществляемой в зависимости от продолжительности и содержания возмездных действий, объема получаемой прибыли и других факторов. Не рассматривается как предпринимательская деятельность по оказанию случайных, хотя и возмездных, услуг по ремонту автомобиля знакомым людям, покупке и доставке продуктов соседям и пр. Данная позиция выражена также В.П.Вериным, который отмечает, что «закон не связывает с регистрацией заключение разовых сделок гражданско-правового характера». Это и означает, что такие разовые сделки не образуют осуществления предпринимательской деятельности1{Подробнее см.: Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Э.Жалинского. — М.: Эксмо, 2006. — С.509.}.
Иной деятельностью в данном случае можно считать любые действия/работы/меры, осуществляемые в целях (нуждах) обороны страны, пожарной безопасности, ликвидации последствий и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и антропогенного характера, стихийных бедствий и катастроф, проведению санитарно-эпидемиологических мероприятий, мер по предотвращению и ликвидации эпизоотии, эпифитотий, по осуществлению карантинных и иных мер в области ветеринарной и фитосанитарной безопасности населения и территории Российской Федерации, природоохранных мер и т.д.
Таким образом, значимость водных объектов как природного ресурса, используемого для осуществления указанных видов деятельности, чрезвычайно велика. Именно поэтому многие положения комментируемого Кодекса (ст. 10, 11, 22, 23, гл.6 и др.) в основном ориентированы на регулирование использования и охраны водных объектов как источника экономического, экологического, оборонного и иного обеспечения нужд и безопасности общества, граждан России, государства, хозяйствующих субъектов.
10.5. Статистическая справка. По данным государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды в Российской Федерации в 2005 году суммарный забор воды из природных водных объектов составил 79,5 куб.км. Темпы снижения водопотребления уменьшились с 4% в 2004 году до 0,3%в 2005 г. а водоотведения в поверхностные природные водные объекты — с1,9 до 0,8%. Ссылаясь на данные вышеупомянутого государственного доклада, укажем, что общий сток загрязненных вод, сброшенных в поверхностные водные объекты, в 2005 году и составил 50,9 куб. м (в 2004-м — 51,3 куб.км). К категории загрязненных отнесено 17,7 куб. км сточных вод (34,8% общего объема). Основной объем сброса загрязненных сточных вод относится к видам экономической деятельности «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды» (52%) и «Обрабатывающие производства» (21%). Кроме того, 2% загрязненных сточных вод приходится на сельское хозяйство,охоту и лесное хозяйство, 2% — на добычу полезных ископаемых и 4% — на удаление сточных вод, отходов и аналогичную деятельность.
10.6. Водные объекты как объекты права собственности и иных прав. По новому Водному кодексу подавляющее большинство водных объектов страны относится к федеральной собственности. В собственности иных субъектов права находятся лишь пруды и обводненные карьеры (см. комментарий к ст.8).
Несмотря на это, нельзя недооценивать принцип значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека в этом плане, поскольку иные — помимо права собственности — права более чем разнообразны. Они реализуются через право пользования водными объектами в смысле статьи 9 ВК РФ, через право использовать водные объекты общего пользования, а также путем применения ответственности за нарушение водного законодательства и возмещения вреда. К такого рода иным правам, безусловно, относятся все конституционные экологические права человека и гражданина, в том числе на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на охрану здоровья, на отдых и труд, на передвижение (которое может осуществляться по водным акваториям) и т.п.1{Подробнее см.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. — М : Юристъ, 2005; Тот же автор. Экологическое право: Учебник. — М.: Юрайт, 2006; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: Велби, Проспект, 2006; Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001; Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Б.Н.Топорнина. — М.: Юристъ, 2003г.; Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.В.Лазарева. — М.: Спарк, 2001.; Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Под ред. В.А.Четвернина. — М., 1997.}.
11. Второй принцип водного законодательства. Он закреплен в пункте 2 комментируемой статьи и тесно связан с принципом значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Данный принцип состоит в приоритете охраны водных объектов перед их использованием.
Указанный принцип играет особую юридическую и даже идеологическую роль. Долгое время в нашей стране правовое регулирование и практика исходили из противоположных начал — из приоритета использования водных ресурсов перед их охраной. Такая политика привела к истощению ряда водных объектов, снижению стока, загрязнению поверхностных и подземных вод опасными веществами, гибели промышленных запасов водных биоресурсов и другим негативным последствиям, которые в совокупности расцениваются как одно из проявлений социально-экологического кризиса в стране. Помимо экологических показателей, из-за снижения качества вод возросла заболеваемость населения. Но также резко упали и экономические показатели: водные объекты России стали менее пригодны для многих направлений хозяйственной, рекреационной, иной деятельности, например полив сельскохозяйственных растений загрязненной водой приводит к снижению качества сельскохозяйственной продукции; забор воды для питьевых нужд требует все больших затрат на их очистку; сокращение водных запасов, изменение русла рек и загрязнение вод приводят к уменьшению добычи рыбы и снижению занятости населения (сокращается число рабочих мест) и т.п. Таким образом, невнимание к охране водных объектов привело к ущемлению экономических интересов или, как сейчас говорят, к созданию угрозы экономической безопасности.
Названные и иные тенденции вызвали потребность смены приоритетов. Впервые это нашло свое отражение в постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», хотя некоторые правовые основания для этого намечались еще в законах об охране природы, принятых в начале 60-х годов во всех союзных республиках. В Законе РСФСР 1991г. «Об охране окружающей природной среды» были установлены принципы приоритета охраны жизни и здоровья человека, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов страны и др. В экологическом законодательстве новейшего периода эти подходы были расширены. Так, в статью 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» включен принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. В статье 3 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» устанавливается принцип поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия. Развернутые формулировки даны в Земельном кодексе РФ (ч.1 ст.1): «приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде».
Смысл разъясняемого принципа состоит в том, что никакие виды использования водных объектов не должны приводить к ухудшению их качества и состояния, что любые цели водопользования должны быть подчинены целям сохранения водных объектов и связанных с ними водных биологических ресурсов и иных компонентов окружающей среды, что при любом использовании водных объектов должны быть предусмотрены меры по их охране, а на водопользователей возложены соответствующие обязанности по реализации таких мер. Это соответствует и самому понятию охраны водных объектов, данному в пункте 17 ст.1 ВК РФ (см. комментарий к ней).
Данный принцип находит свое воплощение во многих нормах комментируемого Кодекса. Так, возможность запрета отдельных видов водопользования на водных объектах общего пользования предусматривается частью 4 ст.6. Согласно статье 10 одним из оснований принудительного прекращения права пользования водными объектами является их использование с нарушением российского законодательства (в том числе, безусловно, и законодательства об охране вод). В этой же статье (п.2 ч.6) на водопользователя возлагается обязанность осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением права водопользования. Гарантиями реализации принципа приоритета охраны водных объектов перед их использованием служат положения статьи 24, где в числе полномочий органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений указаны разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы; осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах; определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов; утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам; определение критериев отнесения водных объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов; утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов; и иные.
Кроме того, пунктом 2 ч.1 ст.26 регулируется порядок передачи осуществления такого полномочия, как проведение мер по охране водных объектов или их частей, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, которые наделены и полномочиями по осуществлению мер охраны водных объектов, находящихся в их собственности (п.11 ст.25). Органы местного самоуправления обладают полномочиями по реализации мер охраны находящихся в муниципальной собственности водных объектов (п.3 ч.1 ст.27). Дополнительные гарантии в связи с задачами деятельности бассейновых советов предусмотрены в статье 29 ВК РФ (см. комментарий к ней).
Определенные аспекты реализации рассматриваемого принципа включают и те статьи ВК РФ, которые регулируют информационное обеспечение использования и охраны водных объектов, содержание и цели схем комплексного использования и охраны водных объектов (ст.33), порядок установления нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевые показатели качества воды в них (ст.35), задачи и средства государственного контроля и надзора (ст.36), обязанности собственников водных объектов и водопользователей (ст.39).
Особое значение имеет норма о предоставлении или ограничении водопользования в случае причинения вреда окружающей среде (п.3 ч.1 ст.41). В статье 42 подчеркивается, что при производстве различных работ «должны предусматриваться и своевременно осуществляться мероприятия по охране водных объектов, а также водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира» (ч.1). При использовании водных объектов для сброса сточных вод в целях охраны окружающей среды вводятся запреты на этот вид водопользования по пространственно-целевому признаку (ст.44). Ряд природоохранных мер предусмотрен в процессах использования водохранилищ (ст.45), производства электроэнергии (ст.46), сплава леса (ст.48) и иных видов водопользования, регламентированных в главе 5 ВК РФ (см. комментарий к этим статьям).
Наконец, наиболее полное воплощение анализируемый принцип находит в статьях главы 6 «Охрана водных объектов» (см. комментарий к ним).
Таким образом, можно сделать вывод, что принцип приоритета охраны водных объектов перед их использованием действительно «пронизывает» все водное законодательство, являясь опорой, гарантией и требованием большинства предписаний нового Водного кодекса.
12. Третий принцип водного законодательства. Он заключается в сохранении особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральным законодательством. Данный принцип имеет давние традиции и подкрепляется международными обязательствами, взятыми на себя Российской Федерацией.
Охрана естественных экосистем, различных категорий природных объектов и территорий всегда обозначалась как цель (задача, принцип, функция) экологического права и других отраслей (в том числе административного и уголовного). Данный принцип находит свое отражение в многочисленных нормах, в частности в положениях федеральных законов от 14 апреля 1995г. «О животном мире», от 14 марта 1995г. «Об особо охраняемых природных территориях», от 1 мая 1999г. «Об охране озера Байкал», в статьях 243, 262 и иных УК РФ, в которых предусмотрены квалифицирующие обстоятельства для деяний с повышенной общественной опасностью по месту совершения преступления (в заповедниках, заказниках), например в частях 2 и 3 ст.250, а также в статьях 7.13, 8.39 КоАП РФ.
Значителен объем подзаконного регулирования: ряд постановлений Правительства регламентирует положения о государственных природных заповедниках и других категориях особо охраняемых территорий и объектов, например постановлениями от 30 августа 2001г. №643 утвержден Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории (СЗ РФ, 2001, №37, ст.3687), от 28 января 2002г. №67 устанавливается Порядок вылова эндемичных водных животных и сбора эндемичных видов водных растений озера Байкал (СЗ РФ, 2002, №5, ст.533).
Принцип усиленной охраны особой категории природных территорий и объектов реализуется во многих нормах водного законодательства. Так, согласно статье 1 ВК РФ охрана водных объектов представляет собой систему мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов. Это предписание в отношении особо охраняемых водных объектов конкретизируется положениями статьи 61: «Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в их водоохранных зонах, в границах особо ценных водно-болотных угодий (курсив наш. — О.Д.) осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности» (ч.1). Отметим, что в данном случае речь идет о реализации принципа сохраняемости в отношении только одной категории особо охраняемых объектов — водно-болотных угодий. К водным объектам, подлежащим специальной (особой) охране, относятся и те, которые признаны природными лечебными ресурсами. В общем виде анализируемый принцип закрепляется применительно к сохраняемости таких водных объектов в статье 64 (см. комментарий к ней).
В определенной степени гарантии реализации принципа сохраняемости особо охраняемых водных объектов содержатся в статье 44, запрещающей сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, а также статье 65, поскольку и для этой категории водных объектов устанавливаются водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы.
Наконец, специальные предписания сформулированы в статье 66 «Особо охраняемые водные объекты». Здесь определены критерии признания водных объектов особо охраняемыми (по их значению) и указывается то, что статус и режим таких объектов регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях. Несмотря на отсылочность и абстрактность статьи 65, она все-таки «оправдывает» принцип, закрепленный в пункте 3 комментируемой статьи.
Анализ содержания и значения данного принципа по сравнению с иными принципами водного законодательства показывает, что при всей его роли сама формулировка не является оптимальной с учетом требований юридической техники. Речь идет об уточнении — «ограничение или запрет использования которых устанавливаются федеральными законами». Поскольку новый Водный кодекс безоговорочно отнес все водные объекты кроме прудов и обводненных карьеров к федеральной собственности, а тем самым — к объектам правового регулирования на федеральном уровне, такая оговорка представляется избыточной. При этом возникает коллизия между новым водным законодательством и законодательством об особо охраняемых природных территориях, которым предусматривается организация особо охраняемых водных объектов (территорий), имеющих значение особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации или даже местного значения (например, родники). В Федеральном законе от З июля 2006г. №73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» относительно Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» не предусмотрено никаких изменений. Следовательно, здесь создается проблемная ситуация, требующая законодательного решения или толкования высшими судебными инстанциями страны.
13. Четвертый принцип закреплен в пункте 4 комментируемой статьи и устанавливает целевую предназначенность использования водных объектов, а также содержит указания на то, что такое использование может быть многоцелевым.
Этот принцип вводит дополнительные гарантии от произвола в сфере водных отношений, обеспечивает законность и рациональность водопользования, проверяемость и подконтрольность любой деятельности, осуществляемой на водных объектах.
Цели использования водных объектов с учетом более высоких — иерархических — целей их охраны не должны им противоречить: они носят подчиненный не только охране окружающей среды, но и охране жизни и здоровья людей характер.
Данный принцип в различных формулировках широко распространен в экологическом и природоресурсном законодательстве. Например, в статье 78 ЗК РФ указано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных насаждений, научно-испытательных, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей. Цели и порядок использования иных земель (поселений, лесного, водного фонда, промышленности, транспорта и т.п.) регулируются статьей 7, главами XV—XVIII ЗК РФ. Земли используются для целей градостроительства, обеспечения обороны и безопасности, нужд энергетики, космоса, связи и т.п.1{Подробнее об этом см.: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л.Дубовик. — М . Эксмо, 2006.}.
Российское законодательство предусматривает меры юридической, в первую очередь административной и гражданско-правовой, ответственности за нарушение целевого использования водных объектов, тем самым создавая дополнительные гарантии реализации рассматриваемого принципа. Так, в статье 7.6 КоАП РФ установлена административная ответственность за пользование водным объектом или его частью с нарушением условий документов, на основании которых возникает право пользования (одним из обязательных условий, несомненно, является цель водопользования). Гражданско-правовая ответственность может наступать за нарушения условий договора водопользования и в иных случаях (подробнее см. комментарий к ст. 68, 69).
Целеполагание является основой любой деятельности индивида, юридического лица, иных субъектов, и таких ее элементов, как планирование, осуществление, достижение результатов. В сфере использования водных объектов оно приобретает специальное значение с учетом первого из рассмотренных принципов водного законодательства — значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.
Водный кодекс детально определяет цели использования водных объектов. В наиболее общем укрупненном виде они сформированы в статье 37 (см. комментарий к ней), но с учетом положений иных статей Кодекса их можно разделить на:
а) личные и бытовые нужды граждан (см. комментарий к ст.6 «Водные объекты общего пользования»), в том числе купания, пользования маломерными судами для отдыха и т.п. (см. п.10 комментария к данной статье; пункт 7 ст.25, ч.2 ст.27);
б) питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (упоминаются в ч.4 ст.6, ч.2 ст.26, в ст. 34 и 43);
в) забора (изъятия) воды (п.1 ч.1 ст.11) из поверхностных водных объектов; в данном случае общая цель изъятия воды в отличие от пункта 10 ч.2 ст.11 и пунктов 3—6 ч.3 той же статьи не конкретизируется;
г) использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей (надо полагать, для организованной рекреации, а не личного отдыха в порядке, предусмотренном ст.6 ВК РФ (см. п.2 ч.1 ст.11, ч.2 ст.16);
д) для целей производства электроэнергии без забора (изъятия) воды (п.3 ч.1 ст.11, ст.46);
е) для сброса сточных вод и (или) дренажных вод (ст.44), обеспечения обороны страны и безопасности государства (п.1 ч.2 ст.11); размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений (п.3 ч.2 ст.11); размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов (п.4 ч.2 ст.11); размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций (п.5 ч.2 ст.11); разведки и добычи полезных ископаемых (п.6 ч.2 ст.11); проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов (п.7 ч.2 ст.11); подъема затонувших судов (п.8 ч.2 ст.11); сплава леса в плотах и с применением кошелей (п.9 ч.2 ст.11); забора (изъятия)водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения в том числе лугов и пастбищ (п.10 ч.2 ст.11); организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов (п.11 ч.2 ст.11); судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов (п.1 ч.3 cт.11); осуществления разового взлета,разовой посадки воздушных судов (п.2 ч.3 cт.11); забора (изъятия) водных ресурсов из подземного водного объекта, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод (п.3 ч.3 cт.11); забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий (п.4 ч.3 cт.11); забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды) (п.5 ч.3 cт.11); забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств (п.6 ч.3 cт.11); воспроизводства водных биологических ресурсов (п.7 ч.3 cт.11); проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов (п.8 ч.3 ст.11); проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ (п.9 ч.3 cт.11); рыболовства, рыбоводства, охоты (п.10 ч.3 ст.11); осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (п.11 ч.3 ст.11); санитарного, карантинного и другого контроля (п.12 ч.3 ст.11); охраны окружающей среды, в том числе водных объектов (п.13 ч.3 ст.11); научных, учебных целей (п.14 ч.3 ст.11); разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек (п.15 ч.3 ст.11); полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного» хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными (п.16 ч.3 ст.11); купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 ВК РФ (п.17 ч.3 ст.11); использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов (п.16 ст.24); осуществление строительства гидротехнических и иных сооружений на водных объектах (п.2 ч.1 ст.39); нужд обороны (ч.2 ст.38).
В договорах водопользования и решениях о предоставлении водного объекта в пользование обязательным атрибутом содержания является указание на цель использования водного объекта или его части (п.2 ч.1 ст.13; п.2 ч.1 ст.22).
Нарушение данного принципа является основанием для принудительного прекращения права пользования водным объектом согласно пункту 1 ч.3 ст.10 (см. также комментарий к ст.18).
Кроме того, Водный кодекс предусматривает смену целей водопользования, используя для этого юридическую конструкцию принудительного прекращения права пользования водными объектам. Так, частью 4 ст.10 предусмотрено, что в случае необходимости использования водных объектов для государственных или муниципальных нужд такое прекращение осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Целевое использование водных объектов как принцип водного законодательства не следует смешивать с процессами целеполагания и требованиями установления целевых показателей, хотя определенную связь здесь иногда можно проследить.
О целях иной по своему характеру деятельности (информационной, контрольно-надзорной), но все же в определенной степени связанных с целями водопользования говорится в части 2 ст.30 о государственном мониторинге водных объектов (см. комментарий к этой статье), части 3 ст.31 о государственном водном реестре (см. комментарии к ней), в части 1 ст.32, где указано, что для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется гидрографическое районирование территории Российской Федерации; сами же схемы разрабатываются для достижения определенных целей (ч.2 ст.33) и в то же время должны содержать в себе целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем (п.1 ч.3 ст.33, см. также ч.5—6 ст.35). В свою очередь, водохозяйственные балансы предназначены для достижения важных экономических, экологических и иных целей (п.3 ч.3 ст.33). В статье 33 (п.6 ч.3) определены целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия.
Из сказанного выше следует, что принцип целевого использования широко реализуется в нормах комментируемого Кодекса. Подчеркнем, что это явствует не только из содержания предписаний, которые гарантируют либо воплощают данный принцип, но даже из юридико-технического оформления многих статей главы 5 Кодекса, которые носят названия, обозначающие именно цели использования водных объектов (ст.43—53).
14. Пятый принцип сформулирован в пункте 5 ст.3 ВК РФ и тесно связан с четвертым принципом водного законодательства. Данный принцип состоит в приоритете использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Столь же тесно он связан и с первым принципом (см. п.10 комментария к данной статье). Напомним, что о целях питьевого водоснабжения говорится в ряде норм Кодекса, а именно в части 4 ст.6, части 2 ст.26, в статьях 34 и 43. В указанных нормах предусматривается возможность запрета (изъятия) воды для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; запрет передачи осуществления полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, если водные объекты, служащие источниками питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, расположены на территории двух и более субъектов Федерации.
Специальное регулирование, гарантирующее реализацию данного принципа, предусмотрено статьей 34 ВК РФ — для особых случаев обеспечения граждан питьевой водой, т.е. при возникновении чрезвычайных ситуаций. Водный кодекс не предусматривает иных целей резервирования водных объектов, кроме снабжения граждан питьевой водой.
В части 4 ст.43 оговаривается исключительность использования подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением, а также условия этого (отсутствия поверхностных водных объектов, могущих служить иным целям; достаточность (избыточность) ресурсов подземных вод, позволяющая многоцелевое их использование). Положение о достаточности водных ресурсов, таким образом, конкретизируется только в статье 43 ВК РФ — в отношении подземных вод, но поскольку оно содержится в пункте 5 ст.3 о принципах водного законодательства, надо полагать, что данное требование/условие полностью распространяется и на иные категории водных объектов, т.е. на поверхностные водные объекты.
15. Шестой принцип сформулирован наиболее развернуто по сравнению со всеми иными (п.6 ст.3) благодаря некоторому «поглощению» норм о правах граждан и общественных объединений. Собственно, данный принцип — это участие указанных субъектов права в решении отдельных вопросов, касающихся водных объектов. Но законодатель указывает не только два вида вопросов: права на водные объекты и обязанности по охране водных объектов. В пункте 6 говорится и об этапах такого участия: они ограничиваются стадией подготовки решения, которое может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране, а также об обязанностях органов государственной власти, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов обеспечить такое участие. При этом порядок и форма участия устанавливаются законодательством. Это дает основания включать в формы участия граждан по подготовке решения проведение общественной экологической экспертизы, обращения в уполномоченные органы с заявлениями о проверке решений, в органы прокуратуры — с заявлениями и жалобами.
Формулировка данного принципа шире, чем разъясняющие его положения. Видимо, надо считать главенствующим сам принцип, который в большей степени отвечает требованиям конституционных норм (ст.30 Конституции) и статьям иных федеральных законов (например, ст.11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», ст.8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).
Принципу участия граждан в решении экологических вопросов уделяется большое внимание в международных документах (Орхусская конвенция — см. п.16 комментария к данной статье) и европейской судебной практике.
Приходится отметить, что специальные гарантии данного принципа как такового почти отсутствуют: Уголовный кодекс в главе 19 «Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина» ответственности за воспрепятствование участию граждан и общественных объединений в решении вопросов экологического характера не предусматривает специального состава преступления, хотя этот Кодекс содержит две нормы, поддерживающие другое конституционное право граждан — на доступ к информации (ст.140 «Отказ о предоставлении гражданам информации» и 237 «Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей» — см. комментарий к ст.68 ВК РФ). Кодекс об административных правонарушениях вводит административную ответственность за сокрытие или искажение информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, в том числе водных, по статье 8.5.
Если учесть положение, содержащееся в пункте б комментируемой статьи, о том, что органы государственной власти и местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность участия граждан и общественных объединений в порядке и формах, установленных законодательством, то следует дать распространительное толкование понятию «участие», включив в него и получение информации, необходимой для полноценного участия в подготовке решений. Обязанность по предоставлению информации регулируется многими актами российского законодательства, в том числе статьей 24 Конституции, Федеральным законом от 27 июля 2006г. №149-ФЗ «О информации и информатизации» (СЗ РФ, 2006, №31, ст.3448) и др.
Правовое регулирование права граждан на доступ к документам и материалам, непосредственно затрагивающим его права и свободы, в наше время представляет собой динамично развивающуюся область законодательства: от конституционных положений до предписаний специального характера. За сокрытие должностными лицами информации, в том числе касающейся фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, наступает ответственность в соответствии с федеральными законами. Права каждого на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии гарантируются не только государственной защитой, но и закрепленными в Конституции основами деятельности по обеспечению экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия. Эти нормы были детализированы в многочисленных федеральных законах, например от 27 июля 2006г. №149-ФЗ «Об информации, информатизации и о защите информации», от 13 января 1995г. №7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», от 15 мая 1991г. №1244-1-ФЗ «О социальной помощи гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 9 января 1996г. №3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 2 мая 1997г. №76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия», от 11 ноября 1994г. №38-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 30 марта 1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», а также в актах Правительства, среди которых, прежде всего, следует назвать Положение о предоставлении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера, которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утвержденное постановлением от 14 февраля 2000г. №128; а также в постановлениях от 6 сентября 2000г. №660 «Об экологическом зонировании Байкальской природной территории и информировании населения о границах Байкальской природной территории, ее экологических зон и об особенностях режима экологических зон», от 22 ноября 2000г. №883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения», от 2 февраля 1998г. №142 «О сроках декларирования промышленной безопасности действующих опасных производственных объектов», от 12 февраля 2003г. №98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти».
Так, Федеральный закон «Об охране окружающей среды» вводит гарантии права на участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся водных отношений, о которых идет речь в пункте 6 комментируемой статьи, поскольку оно связано с основополагающим экологическим конституционным правом каждого на благоприятную окружающую среду (ст.42 Конституции). В статьях 11—13 упомянутого Закона сформулированы следующие положения. Во-первых, каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Во-вторых, граждане имеют право:
а) создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;
б) направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране;
в) принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
г) выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
д) оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
е) обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
ж) предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
з) осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
Но при этом стоит отметить: граждане обязаны сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природе и природным богатствам, соблюдать иные требования законодательства (ст.11).
Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, в соответствии со статьей 12 указанного Закона имеют право:
— разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды;
— за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности;
— оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
— организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с российским законодательством, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды;
— обращаться в органы государственной власти Российской Федерации,органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;
— участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан;
— обращаться в органы государственной власти Российской Федерации,органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
— организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан;
— организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу;
— рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы;
— подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;
— предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;
— осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
Согласно статье 13 органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
Еще один пример. В статье 23 Федерального закона «О радиационной безопасности населения» устанавливается, что граждане и общественные объединения имеют право на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности. Аналогичным образом вопрос решен и в иных актах экологического законодательства.
Принцип участия граждан в решении вопросов, касающихся их обязанностей по охране водных объектов и прав на них, тесно связан, таким образом, с принципом гласности осуществления водопользования (п.12 комментируемой статьи). Кроме того, рассматриваемый принцип корреспондирует еще двум основным началам водного законодательства — равному доступу физическим и юридическим лицам к приобретению права пользования водными объектами и равному доступу этих субъектов к приобретению в собственность водных объектов (п.7 и 8), обеспечивая общественный контроль за законностью реализации этих прав. В данном принципе отражаются и те исходные начала водного законодательства, которые устанавливают значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека и приоритет их охраны перед использованием (см. п.10—11 комментария к данной статье).
И в своей совокупности, и по отдельности принципы опираются на конституционные нормы о правах и свободах человека и гражданина. М.М.Бринчук подчеркивает, что «Конституция Российской Федерации предоставляет гражданам самые широкие возможности для участия в решении вопросов, затрагивающих их права и законные интересы, а также интересы государства в целом»1{Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л.Дубовик. — с.33.}. Конституционные положения в полной мере применимы при реализации прав граждан, так или иначе затрагиваемых регулированием водных отношений. Они создают обширную систему взаимоподкрепляемых гарантий. Согласно статье 3 Конституции единственным источником власти в Российской Федерации является народ. Дополнительно статья 32 обеспечивает право граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, которое, в свою очередь, подкрепляется нормой статьи 33 о праве граждан на личное обращение в государственные органы и органы местного самоуправления и на направление в эти органы индивидуальных и коллективных обращений. Как уже отмечалось, базовыми для реализации права граждан на участие в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты и обязанностей по охране водных объектов, являются статьи 29 и 24 Конституции, регулирующие право на получение информации и, соответственно, обязанность ее предоставления органами государственной власти, местного самоуправления. Наконец, статья 46 Конституции гарантирует каждому защиту его прав и свобод, в том числе в судебном порядке путем обжалования действий или бездействий должностных лиц, органов государственной власти, органов местного самоуправления и др.
М.М.Бринчук правильно отмечает, что наиболее действенными и малозатратными формами участия граждан и общественных организаций являются получение информации и представление предложений/обращений. Причем отказ или непредоставление информации государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами могут быть обжалованы в суд. Обращаться в суд можно и в том случае, когда проигнорированы государственными и муниципальными органами и их должностными лицами направленные им обращения от граждан и общественных организаций. Важно, чтобы в данных обращениях были сформулированы конкретные правовые требования, выполнение которых необходимо в связи с реализацией прав граждан и общественных организаций на водные объекты.
Однако необходимо отметить, что на практике в большинстве случаев граждане не в состоянии в полной мере реализовать свои права, а в случае их нарушения применить правовые механизмы их защиты.
Реальным и эффективным является в таких случаях использование положений статьи 980 ГК РФ. В соответствии с данной статьей отдельные граждане, общественные и некоммерческие организации вправе выступать в защиту неопределенного количества заинтересованных лиц в целях предотвращения вреда их личности или имуществу, в том числе и в защиту их прав на водные объекты как основу жизни и деятельности человека.
В рамках описанного выше механизма защиты прав наиболее эффективно реализовать право на участие граждан и общественных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на водные объекты, могут общественные и некоммерческие организации, которые действуют в их интересах.
16. Седьмой принцип закрепляет равный доступ физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами и сформулирован в пункте 7 ст.3 ВК РФ, хотя помимо собственно принципа содержит оговорку о случаях его неприменения, которая сформулирована весьма обобщенно — «за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством». Принцип равного доступа произволен от конституционного принципа равенства. Равный доступ означает отсутствие дискриминаций по любым признакам, будь то национальная, расовая принадлежность, вероисповедание, язык, происхождение, имущественное и должностное положение, место жительства, убеждения, принадлежность к общественным объединениям, а также другие обстоятельства согласно статье 19 Конституции России. Перечень критериев равенства является открытым, и хотя они не воспроизводятся в пункте 7 ст.3 ВК РФ, их следует учитывать при реализации принципа равного доступа. Кроме того, данный принцип водного законодательства опирается на конституционные положения, закрепленные в статьях 9 и 36 Основного закона, регулирующих право собственности и права владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами, формы собственности и ограничения указанных прав (непричинение вреда окружающей среде, не нарушение законных прав и интересов третьих лиц).
Физическое лицо — индивид (российский гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства), обладающий право- и дееспособностью. Правоспособность граждан России возникает с момента рождения, полная дееспособность — способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего возраста (ст.21 ГК РФ), частичная — частичное ограничение дееспособности в случаях, предусмотренных законом.
Правоспособность гражданина — способность иметь гражданские права и нести обязанности (гражданская правоспособность) признается в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью (ст.17 ГК РФ).
Юридическое лицо — согласно Гражданскому кодексу (ст.48) таковым признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (см. также ст.49—50 ГК РФ).
Иностранное юридическое лицо — рассматривается, в частности, как имеющее постоянное представительство в случае, если оно осуществляет предпринимательскую деятельность в Российской Федерации через российскую организацию или физическое лицо, которые на основании договорных отношений с иностранным юридическим лицом представляют его интересы в Российской Федерации, действуют от его имени и имеют полномочия на заключение контрактов от имени данного иностранного юридического лица или имеющие полномочия обговаривать существенные условия контрактов.
Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличие гражданства (подданства) иностранного государства.
Правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации определяется в пункте 3 ст.62 Конституции: они пользуются на территории России правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации, а также нормами Федерального закона от 25 июля 2002г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (см. также постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003г. №5 «О применении судами общей юрисдикции принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»; БВС РФ, 2003, №12, с.3-8).
Принцип равенства доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами реализуется в ряде статей Водного кодекса, а именно в статье 6 «Водные объекты общего пользования», т.е. они могут пользоваться общедоступными водными объектами; в статье 9 «Право пользования водными объектами», а помимо этого, учитывается в нормах главы 3 «Предоставление водных объектов в пользование на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование», главы 5 «Водопользование» (в первую очередь ст.39 «Права и обязанности собственников водных объектов, водопользователей при использовании водных объектов» и ст.40 «Антимонопольные требования в области использования водных объектов»), главы 7 «Ответственность за нарушение водного законодательства».
Исключения из данного принципа предусмотрены частями 1, 2 и 4 ст.6, ограничения — в части 3 ст.41 (см. комментарий к ним).
Кроме того, принцип равного доступа к приобретению права пользования водными объектами ограничивается наличием преимущественных прав водопользования для определенных категорий российских граждан, относящихся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, осуществляющим традиционное природопользование в местах традиционного проживания.
17. Восьмой принцип — равный доступ физических и юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые могут находиться в собственности таких лиц. Этот принцип также соответствует конституционному принципу равенства (о чем речь шла ранее), но его реализация опирается на иные (частично) нормы федерального законодательства. Как и в отношении принципа равного доступа к приобретению права водопользования, основополагающими являются нормы Конституции Российской Федерации (ст. 9, 36, 42, 46 и др.) и нормы гражданского, экологического, природоресурсного законодательства о собственности на природные ресурсы, о правах собственников, ограничениях права собственности и т.п.), об ответственности за нарушение прав собственности на водные объекты (см. комментарий к ст. 8, 39, 68, 69).
Принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права собственности на водные объекты ограничивается по признаку объекта права собственности. Это ограничение непосредственно установлено в пункте 8 комментируемой статьи и относится к водным объектам, «которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических или юридических лиц», а затем развивается в нормах, регулирующих правовой статус, порядок использования и охраны такого рода объектов. Так, в соответствии с частью 2 ст.8 ВК РФ пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица, если иное не установлено федеральными законами. Дополнительным ограничением служит порядок оборота данной категории объектов: они — согласно пункту 4 ст.8 — могут отчуждаться лишь одновременно с отчуждением земельных участков, в границах которого они расположены. При этом земельные участки не подлежат разделу, если для этого требуется раздел пруда, обводненного карьера.
Таким образом, принцип равного доступа к приобретению физическими и юридическими лицами водных объектов в собственность имеет более узкую сферу применения, чем принцип равного доступа физических и юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами. Различны и источники права, которые регулируют возникающие на основе этих принципов отношения (о понятии физических и юридических лиц см. пункт 16 комментария к данной статье).
В первом случае это в большей степени нормы гражданского и земельного законодательства и отдельные нормы Водного кодекса, во втором — в основном нормы именно водного законодательства. И право собственности, и право пользования водными объектами физических и юридических лиц защищается уголовно-правовыми и административно-правовыми средствами. Так, Кодекс об административных правонарушениях в статье 7.6 устанавливает ответственность за самовольное занятие водного объекта или его части; за использование водных объектов или их частей без документов, на основании которых возникает право водопользования. Нарушения права собственности на водные объекты физических и юридических лиц могут при наличии всех прочих обстоятельств квалифицироваться как преступления против собственности (мошенничество, умышленное уничтожение или повреждение имущества, уничтожение или повреждение имущества по неосторожности и др.1{Жалинский А.Э. Комментарий к главе 21 «Преступления против собственности / В кн. Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Э.Жалинского. — с.455—497.}. В литературе в связи с законодательным регулированием принципа равенства в разных его аспектах, особенно уголовно-правовом, обсуждается вопросы юридического и фактического равенства, а также вопрос о том, является ли равенство перед законом одновременно равенством перед судом2{Жалинский А.Э. Комментарий к главе 21 «Преступления против собственности / В кн. Учебно-практический комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Э.Жалинского. — с.31.}.
18. Девятый принцип обозначен как бассейновый подход, т.е. регулирование водных отношений в границах бассейновых округов, и закреплен в пункте 9 комментируемой статьи. Надо сказать, что хотя этот принцип всегда играл существенную роль в управлении водными ресурсами страны (о чем говорилось выше, см. пункт 6 комментария к данной статье), в новом Водном кодексе он приобрел более высокий ранг (поскольку касается не только управления в области охраны и использования объектов, но в целом — регулирования водных отношений) и легитимное закрепление в качестве принципа всего водного законодательства Российской Федерации. В Кодексе 1995г. устанавливалось сочетание рационального использования и охраны всего бассейна водного объекта и его части в границах территорий отдельных субъектов Российской Федерации (сочетание бассейнового и административно-территориального принципов).
В соответствии со статьей 28 ВК РФ реализация принципа бассейнового подхода связана все же в наибольшей степени с управлением охраной и использованием вод, поскольку бассейновые округа определяются здесь именно как единицы управления. В то же время можно говорить о комплексности бассейнового подхода, так как состав бассейновых округов определяется как совокупность речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей. Такое понимание состава бассейновых округов неизбежно приводит к расширению круга источников права, регулирующих статус, порядок использования и охраны водных объектов в пределах бассейновых округов. Они содержатся в водном, экологическом законодательстве, законодательстве о недрах, о морской среде, континентальном шельфе, исключительной экономической зоне (подробнее см. комментарии к ст.28).
Вторая грань реализации данного принципа воплощена в статье 29 ВК РФ. Здесь бассейновый подход выходит за рамки управления водными объектами, поскольку в части 1 указанной статьи говорится о целях создания бассейновых советов, которые понимаются максимально широко — обеспечение рационального использования и охраны водных объектов. Понятно, что обеспечение может быть самым разным — правовым (нормативным), техническим и технологическим, организационным и финансовым, информационным, научным и иным, т.е. не охватываться функциями управления как такового. На бассейновые советы возлагаются задачи по разработке рекомендаций в области использования и охраны водных объектов. И в данном случае отсутствуют ограничения по характеру, предмету, форме, содержанию, методам рекомендаций: они могут быть самыми разнообразными, но предназначены для использования и охраны водных объектов. Единственное ограничение, предусмотренное частью 1 ст.29, является пространственным, так как речь идет о деятельности по использованию и охране водных объектов в границах бассейновых округов. В части 2 ст.29 указывается, что рекомендации бассейновых советов учитываются при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Исходя из самого названия этого документа ясно, что и в этом аспекте превалирует более широкий подход, чем только управленческий, поскольку употребляется определение «комплексные». Само содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст.33) также показывает, что бассейновый- подход реализуется при планировании, сборе и анализе информации, проведении природоохранных мер, решении экономических и социальных вопросов и т.д.
Гарантии реализации бассейнового подхода обеспечиваются также кругом субъектов — участников бассейновых советов, определенным в части 3 ст.29 Кодекса. Это, с одной стороны, представители официальных органов, уполномоченные Правительством, органами исполнительной и государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а с другой — представители водопользователей, общественных объединений, общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.
Принцип бассейнового подхода сопрягается самым непосредственным образом с иными принципами водного законодательства, в частности с приоритетом охраны водных объектов перед их использованием, с участием граждан и общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав водопользования, с принципом гласности, осуществления традиционного природопользования и др.
Помимо указанных выше воплощений данного принципа он отражается в нормах статьи 32 о гидрографическом и водохозяйственном районировании территории. Российской Федерации; статьи 36 о государственном контроле и надзоре за использованием и охраной водных объектов, а также учитывается в статье 30 о государственном мониторинге водных объектов и других информационных предписаниях (см. комментарий к перечисленным статьям). Особая взаимосвязь наличествует с принципами платы за пользование водными объектами. В статье 20 ВК РФ прямо говорится, что таковая устанавливается на основе дифференцированных ставок платы за пользование водным объектом в зависимости от речного бассейна (п.2 ч.2 ст.20). Это положение реализовано Налоговым кодексом Российской Федерации (см. комментарий к ст.20).
Безусловно, в определенной мере принцип бассейнового подхода сказывается на предписаниях главы 6 об охране водных объектов, где тоже должны соблюдаться начала комплексности, согласованности проводимых мер, их взаимоподдержки, иногда — единства, в том числе применительно к финансированию природоохранных мероприятий (к примеру, это обеспечивалось федеральными целевыми программами по охране Волги, озера Байкал, Каспия и др. а сейчас заложено в ФЦП «Экология и природные ресурсы России (2202-2010 гг.)»; СЗ РФ, 2001, №52 (часть II), ст.4973)1{Подробнее см.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — 1-е изд. — М.: Проспект, 2003. - с.557-560; 2-е изд. - 2006. - с.661-664.}.
Таким образом, принцип бассейнового подхода относится к числу наиболее развитых, апробированных и широко реализуемых в российском правотворчестве, управлении, налоговой сфере и реальности принципов водного законодательства Российской Федерации. Отметим, что в последнее время бассейновому подходу уделяет существенное внимание Европейский союз2{Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / Под ред. О.Л.Дубовик. — М.: Городец, 2006.}.
19. Десятый принцип логически развивает принцип бассейнового подхода с учетом дополнительных либо конкретизирующих обстоятельств. Данный принцип закреплен в пункте 10 ст.3 ВК РФ и состоит в регулировании водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей.
Законодатель выделил несколько таких обстоятельств (их список является открытым, что означает возможность учета любых других особенностей, например загрязненности водного объекта вредными веществами):
1) режим водного объекта. В данном случае не используется термин «водный режим», под которым понимается изменение во времени уровня, расхода и объема воды в водном объекте (см. комментарий к ст.1 ВК РФ). Это означает, что речь идет не только о водном режиме, но и режиме правовом (режиме охраны), включающем ограничения и запреты на те или иные виды водопользования, обязательства осуществления специальных природоохранных мер и т.п. Примером реализации могут служить Федеральный закон «Об охране озера Байкал» и конкретизирующие его постановления Правительства Российской Федерации;
2) физико-географические особенности. Они раскрываются в первую очередь на основании статьи 5 ВК РФ, т.е. с учетом деления водных объектов на поверхностные и подземные, а поверхностных — на моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие), водотоки (реки, ручьи, каналы), водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища), болота, природные выходы подземных вод (родники, гейзеры), ледники, снежники, а также покрытых ими земель в пределах береговой линии (см. комментарий к ст.5). Подземные водные объекты соответственно разделяются на: водоносные горизонты — воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи; бассейны подземных вод — совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах; месторождения подземных вод — Часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод; естественные выходы подземных вод, выходы подземных вод на суше или под водой.
Кроме того, для физико-географических особенностей как критерия значимы положения статей 28 и 32 ВК РФ о бассейновых округах, гидрографическом и водохозяйственном районировании территории Российской Федерации (см. комментарий к ним). Наконец, здесь могут учитываться и такие показатели, как отнесение водных объектов к пограничным, трансграничным водам, качество их вод.
Сток — это сложное понятие, которое раскрывается по целому ряду физических, химических, экологических, правовых и иных показателей, а именно:
1) перемещение воды атмосферных осадков с некоторой поверхности (поверхностный сток), из некоторого объема — толщи земной коры (в том числе подземный сток) или совокупно с некоторой территории (бассейна и т.п.) сначала в ручьи и реки, затем в океан или замкнутые континентальные водоемы, откуда вода продолжает свой оборот иными путями (главным образом в виде пара);
2) количество воды, стекающей с данного участка суши (водосбора) за определенное время (сутки, месяц, год и т.д.). Выражают его: средним расходом воды (в м3/с), слоем стоков (в мм или см), объемом стоков (в м3), модулем стоков (в л/с км2 или м3/с км2), коэффициентом стоков (в долях единицы).При этом Н.Ф.Реймерс приводит данные о средних многолетних стоках некоторых рек и разъясняет понятия ливневого, максимального, минимального, мирового, поверхностного, подземного, ионного, речного и других видов стоков1{Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник — М.: Мысль, 1990 — с.497, 498, 499 соответственно.}.
Морфологические особенности — это особенности формы и строения водных объектов, включая специфику их формообразования, с учетом местности расположения и других факторов.
Иные особенности. Таковыми могут быть биологические, включающие способность водного объекта к самоочищению, самовосстановлению, наличие водных биоресурсов, экономические характеристики (пригодность для судоходства, иных целей и т.п.), химические, а также радиационные особенности. Особенности определяются соответствующими показателями на основании установленных российским законодательством нормативов ПДК, ПДВ и т.д.
20. Одиннадцатый принцип.
Он устанавливает обязательность регулирования водных отношений в зависимости от взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему. Данный принцип сформулирован в пункте 11 ст.3 ВК РФ и ориентирован на обеспечение безопасности и комплексности использования гидротехнических сооружений и водных объектов, в том числе как среды обитания водных биологических ресурсов.
Понятие водохозяйственной системы дано в пункте 11 ст.1 ВК РФ (водохозяйственная система — комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидравлических сооружений) — несколько с других позиций и в иных целях.
Понятие гидротехнического сооружения регулируется Федеральным законом от 21 июля 1997г. №117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений». Согласно статье 3 этого Закона гидротехнические сооружения — это плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ, берегов и дна русел рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения вредного воздействия вод и жидких отходов.
Данный принцип находит свое отражение в ряде статей Водного кодекса, например в пункте 2 ч.6 ст.10, устанавливающем, что при прекращении права водопользования водопользователь обязан обеспечить консервацию или ликвидацию гидротехнических и иных сооружений, расположенных на водных объектах; пункте 3 ч.1 и пункте 5 ч.2 ст.11, в пунктах 5 и 7 ч.4 ст.31, статье 37, части 1 ст.42, статьях 45, 46 и 62, в которых устанавливаются цели использования водных объектов при размещении, строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений и т.п. (см. комментарий к перечисленным статьям).
Дополнительные гарантии реализации данного принципа содержатся в статье 257 УК РФ, устанавливающей уголовную ответственность за строительство мостов, дамб, эксплуатацию водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов (которые являются неотъемлемой частью требований к надлежащему функционированию гидротехнических сооружений, их созданию и т.п.), статьями 8.14, 8.15 и 8.16 КоАП РФ, устанавливающими административную ответственность за нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты; нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а также при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений; нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств.
В Федеральном законе «О безопасности гидротехнических сооружений» также содержатся нормы, реализующие рассматриваемый принцип; в частности, в статье 20 установлена ответственность за нарушение законодательства о безопасности гидротехнических сооружений, совершение действий (бездействия), приведших к снижению безопасности гидротехнических сооружений или к возникновению чрезвычайных ситуаций. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в статье 43 устанавливает, что при осуществлении мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений должны приниматься меры по обеспечению водохозяйственного баланса и экономному использованию вод, охране земель, почв, лесов и иной растительности, животных и других организмов, а также предупреждению другого негативного воздействия на окружающую среду при осуществлении мелиоративных мероприятий.
Таким образом, данный принцип отвечает началам комплексности и единства правового регулирования смежных (зависимых) видов деятельности, объединяемых предметом — водными объектами.
21. Двенадцатый принцип — гласность осуществления водопользования. Принцип гласности имеет давние традиции в отечественном законодательстве. Со второй половины 80-х годов он получил максимальное политическое, а затем и правовое значение. Во многих актах экологического и иного законодательства данный принцип выделен специально либо сочетается с принципом информационного обеспечения. В сфере использования и охраны вод история этого принципа особенно примечательна в связи с проектом Минводхоза СССР о переброске северных и сибирских рек на юг (см. п.6 комментария к данной статье).
Гласность — открытость, доступность информации для общественного ознакомления, обсуждения, для контроля деятельности учреждений, организаций и должностных лиц. Суть принципа гласности выражается, с одной стороны, в том, что юридическая деятельность всех компетентных органов должна быть открытой и доступной для граждан, с другой — в том, что все государственные учреждения, органы местного самоуправления и должностные лица в соответствии с законом обязаны предоставлять гражданам (их коллективам, объединениям и организациям) по требованию последних полную и достоверную информацию о своей деятельности, за исключением данных, выдача которых запрещена законом1{См.: Общая теория государства и права: Академ. курс. В 3 т. / Под ред. М.Н.Марченко. — Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Зерцало-М, 2002. — Т.2. — с.85.}. В этом смысле гласность выступает и как наиболее эффективное средство противодействия коррупции в сфере охраны окружающей среды и природопользования2{См.: Дубовик О.Л. Исследования коррупционного экологического лицензирования // Юридический мир. — 2003. — №3. — с.45—53; Дубовик О.Л. Коррупция в сфере лицензирования природопользования и регистрации воздействий на окружающую среду / Альманах «Организованная преступность, терроризм и коррупция». — 2003. — №1. — с.39-49.}.
В сфере природопользования и охраны окружающей среды гласность обеспечивает открытость информации о действиях и решениях, прозрачность сведений о деятельности органов власти, управления, их должностных лиц, возможность участия общественности, подконтрольность аппарата, проверяемость действий и намерений субъектов хозяйствования по отношению к эксплуатации природных ресурсов, в том числе водных объектов, и т.п.
В пункте 12 статьи 3 ВК РФ дополнительно указывается на один — быть может, важнейший — аспект принципа гласности при осуществлении водопользования: решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа. Такое разъясняющее уточнение появилось в тексте Кодекса не случайно: оно направлено на обеспечение конституционного права граждан на доступ к определенной категории экологической информации, на преодоление коррупционных явлений в сфере природопользования, на достижение законности и правопорядка при пользовании водными объектами. В последнее время СМИ часто сообщают гражданам о фактах злоупотреблений при предоставлении водных объектов в пользование, в том числе о незаконном строительстве дач и коттеджей в водоохранных зонах, о незаконном сооружении ангаров, причалов на водных объектах и т.п. Такие факты оцениваются как последствия нарушения гласности при принятии должностными лицами уполномоченных органов решений на выдачу соответствующих разрешений, либо при обнаружении фактов ненадлежащего контроля за соблюдением водного и экологического законодательства.
Таким образом, данное уточнение, касающееся особой категории информации — сведений о договорах водопользования и решениях о предоставлении водного объекта в пользование, не является ограничением принципа гласности. Оно лишь подчеркивает значение и обязательность открытости такой информации.
Право каждого на доступ к экологической информации, как уже отмечалось, является конституционным (ст.42 Конституции) и закреплено во многих актах российского законодательства. Право граждан на достоверную информацию экологического характера закреплено и в других нормах Конституции Российской Федерации, ряде иных законов и подзаконных актов. Согласно части 2 ст.24 Конституции органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, если иное не предусмотрено законом. По статье 42 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии. Таким образом, Конституция достаточно полно и беспроблемно регламентирует право каждого на достоверную экологическую информацию, одновременно создавая базу для более подробной правовой регламентации процессов осуществления этого права. Частично такая конкретизация уже проведена в действующих законах и иных нормативных правовых актах, например в федеральных законах «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «О радиационной безопасности населения» (ст.23) и др.
Вместе с тем реализация права на достоверную экологическую информацию предполагает соблюдение ряда юридических предписаний. Во всяком случае, следует:
1) установить, что данное лицо запрашивает информацию, действительно необходимую для определения благоприятного или неблагоприятного состояния окружающей среды, либо информацию о фактах, непосредственно затрагивающих его права и свободы. Публичная власть не обязана при этом выполнять действия по сбору информации, входящие в профессиональные обязанности различных лиц (например, готовить научные материалы, устанавливать факты для участников гражданского процесса и пр.);
2) определить порядок и процедуры доступа к информации, обеспечивающие ее сохранность в целях последующего использования, решить вопрос о возмездности предоставления информации;
3) установить режим и цели использования полученной информации с тем,чтобы она не могла нанести вред другим субъектам права. Все эти процедуры должны быть основаны на законе.
В состав законодательства об экологической информации входят международно-правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные законы и иные нормативные правовые акты. В Стокгольмской декларации 1972г. право на экологическую информацию не было сформулировано, хотя некоторые позиции косвенно его подразумевали. Но уже Всемирная хартия природы 1982г. указывает, что все лица имеют право участия в процессах принятия экологически значимых решений. Декларация в Рио-де-Жанейро 1992г. сформулировала принцип свободного доступа личности к информации о состоянии окружающей среды. В докладе (Ksentini Report) 1994г. в процессуальных нормах, касающихся прав человека на благоприятную окружающую среду, названо право на актуальную, ясную и четкую бесплатную информацию об окружающей среде. Такого рода положения содержатся в Конвенции об изменениях климата 1992г. и др. Все эти международные правовые акты признаны Россией, а следовательно, их положения имеют прямое действие на территории нашей страны и должны учитываться в практике судов при возникновении правовых споров, в ходе общенадзорной деятельности органов прокуратуры, а также при осуществлении контрольно-надзорной деятельности природоохранных органов.
В пункте 12 комментируемой статьи вводится исключение из права на доступ к информации, отнесенной законодательством к категории ограниченного доступа. Ограниченность (закрытость) информации самого разного рода регламентируется во многих актах российского законодательства.
Ответственность за нарушение режима или разглашение сведений устанавливается в Уголовном кодексе, а именно в статьях 155 «Разглашение тайны усыновления (удочерения)», 183 «Незаконное получение и разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну», 283 «Разглашение государственной тайны», 310 «Разглашение данных предварительного следствия», 311 «Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении судьи и участников процесса», 320 «Разглашение сведений о мерах безопасности, применяемых в отношении должностного лица правоохранительного или контролирующего органа». Применительно к информации, доступ к которой может быть ограничен при регулировании водных отношений, речь может идти о коммерческой, банковской, налоговой, государственной тайне1{См.: Клебанов Л.Р. Уголовно-правовая охрана коммерческой, налоговой и банковской тайны. — М.: Юрлитинформ, 2006.}.
Банковская тайна. Согласно статье 857 ГК РФ банк гарантирует тайну банковского счета и банковского вклада, операций по счету и сведений о клиенте. Сведения, составляющие банковскую тайну, могут быть предоставлены только самим клиентам или их представителям, а также представлены в бюро кредитных историй на основаниях и в порядке, которые предусмотрены законом. Государственным органам и их должностным лицам такие сведения могут быть предоставлены исключительно в случаях и порядке, которые предусмотрены законом. В случае разглашения банком сведений, составляющих банковскую тайну, клиент, права которого нарушены, вправе потребовать от банка возмещения причиненных убытков. Кроме того, банковская тайна регламентируется статьей 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (в ред. от 30 июня 2003г.).
Коммерческая тайна согласно статье 3 Федерального закона от 29 июля 2004г. №98-ФЗ «О коммерческой тайне» — это конфиденциальность информации, позволяющая ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду, а информация, составляющая коммерческую тайну, — научно-техническая, технологическая, производственная, финансово-экономическая или иная информация (в том числе составляющая секреты производства (ноу-хау), которая имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к которой нет свободного доступа на законном основании и в отношении которой обладателем такой информации введен режим коммерческой тайны.
Налоговая тайна определяется в статьей 102 НК РФ как любые полученные налоговым органом сведения о налогоплательщике, не разглашенные налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия.
В каждом конкретном случае признание тех или иных сведений составляющими названные виды тайны требует тщательного правового анализа, в первую очередь по относимости таковых к водным отношениям, регулируемым комментируемым Кодексом.
Государственная тайна — это защищаемые государством сведения в области военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень этих сведений предусмотрен Законом Российской Федерации от 21 июля 1993г. №5485-1 «О государственной тайне». Конкретизированный их перечень утвержден Президентом России.
22. Тринадцатый принцип водного законодательства. Он состоит в комплексности использования водных объектов. Но помимо этой формулы в пункте 13 ст.3 ВК РФ содержится указание на то, что использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями, т.е. фактически на многосубъектность (или совместность) водопользования.
Комплексность использования водных объектов наиболее ярко раскрывается при регулировании целей водопользования (см. комментарий к ст.6, 11, 43—54). Эти цели различаются по масштабам, сферам деятельности (сельскохозяйственное и промышленное производство, питьевое водоснабжение, рекреация и т.п.), по субъектам их достижения, по способам, средствам, ограничениям и запретам. Но в своей совокупности они показывают, что водные объекты (за некоторыми исключениями, например, при резервировании источников питьевого водоснабжения, при использовании водного объекта для нужд обороны и безопасности и некоторых других) могут и должны использоваться одновременно для удовлетворения различных потребностей. При этом забор (изъятие) воды не должно препятствовать проведению мер по воспроизводству рыбных ресурсов, а деятельность по рыбоводству — организации отдыха и лечения граждан и т.п.
Данный принцип получил непосредственное закрепление в статье 33 ВК РФ, регулирующей порядок разработки и содержание схем комплексного использования и охраны водных объектов. Он гарантируется статьями 30 и 38 ВК РФ, поскольку проведение государственного мониторинга водных объектов осуществляется по своей природе комплексно, фиксируя состояние, качество вод, воздействие на них, происходящие в водных объектах изменения, устанавливая связи и обрабатывая полученную информацию по единым методикам; государственный контроль и надзор, осуществляющиеся также с учетом требований комплексности и к процессу их проведения, и к их результатам.
Принцип комплексности тесно связан со многими принципами водного законодательства, в том числе приоритета охраны водных объектов перед их использованием (в любом случае они должны сочетаться, и, как явствует из содержания глав 5 и 6 ВК РФ, большинство статей связаны между собой: использование в определенных целях предполагает при этом и охрану водных объектов). В отечественной доктрине экологического права всегда уделяли внимание анализу комплексного подхода в решении вопросов охраны окружающей среды (Бринчук М.М., Волков Г.А., Голиченков А.К., Игнатова И.А., Крассов О.И., Колбасов О.С, Петров В.В. и другие специалисты). Данный принцип обусловлен объективными законами природы, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью проходящих в ней процессов, что отражается в необходимости при правовом регулировании мер по охране, например, водных объектов от загрязнения учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать «вторичным» загрязнением из осадков, подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, подкрепляется принципом совместимости данных, которые содержатся в кадастрах.
На основании этого следует сделать вывод, что комплексное использование водных объектов предполагает учет задач охраны и использования иных компонентов окружающей среды — почв (земель), недр, лесов — и не только расположенных в пределах береговой линии или водоохранных зон; атмосферы воздуха, растительного мира, животного мира, особенно водных биоресурсов, для которых водные объекты являются средой обитания (например, при использовании водных объектов, на которых расположены гидротехнические сооружения, должны быть обеспечены проходы рыбы к местам нереста, при строительстве мостов, дамб, проведении взрывных работ и т.п. на водных объектах должны быть приняты меры по охране рыбных запасов, кормовых угодий водных животных и т.д. и т.п.).
23. Платность использования водных объектов. Этот принцип, ныне закрепленный в пункте 14 ст.3 ВК РФ, имеет давние традиции. Некоторые виды водопользования всегда осуществлялись платно. Ранее действовавшее законодательство подробно регулировало этот вопрос. В Федеральном законе от 6 мая 1998г. «О плате за водные объекты» (СЗ РФ, 1998, №19, ст.2067), состоявшем из 11 статей, регулировались конкретные вопросы, касающиеся круга плательщиков и объектов платы, ее ставок, порядка зачисления платы и установления льгот. Так, объектами платы за пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств, подлежащих лицензированию в соответствии с законодательством о недрах, признавались:
а) осуществление забора воды из водных объектов;
б) удовлетворение потребностей в воде гидроэнергетики;
в) использование акваторий для лесосплава в плотах и кошелях, для добычи полезных ископаемых, организованной рекреации, размещения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооружений и т.п., а также для проведения буровых, строительных и иных работ;
г) осуществление сброса сточных вод в водные объекты.
В части 2 ст.2 этого Закона давался исчерпывающий перечень видов пользования водными объектами, за которые была предусмотрена плата. Платежная база определялась в зависимости от объема забранной воды; объема продукции (работ, услуг), произведенной при пользовании водным объектом без забора воды; площади акватории используемого водного объекта; объема сбрасываемых сточных вод. При этом сумма платы включалась в себестоимость продукции (работ, услуг).
Ныне этот закон не действует, поскольку в текст Налогового кодекса включена специальная глава, но на практике — принимая во внимание обратную силу закона — могут возникать проблемы при рассмотрении исков или в случае выявления нарушений.
Платность водопользования как принцип сочетается с иерархически более высоким экологическим принципом «загрязнитель платит», с другими принципами водного законодательства — значимостью водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека, целевым использованием водных объектов, комплексностью использования водных объектов и др., и особенно с принципом экономического стимулирования охраны водных объектов (см. п.24 комментария к данной статье).
Платность водопользования как принцип российского права позволяет разграничить виды использования водных объектов и субъектов водопользования с учетом приоритетности целей их деятельности, оказываемого ими воздействия на качество и состояние водных объектов и других показателей, а тем самым четко определить — какие виды пользования водными объектами осуществляются за плату, а какие бесплатно. В пункте 14 комментируемой статьи это сформулировано более общо: «Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации».
Принцип платности воплощается в нескольких нормах Водного кодекса, в частности в статьях 6, 11, 18, 20. Статья 20 полностью посвящена вопросам регулирования платы за пользование водными объектами (см. комментарий к ней) и применяется наряду с нормами Налогового кодекса.
24. Пятнадцатый принцип обозначен в пункте 15 ст.3 ВК РФ: экономическое стимулирование охраны водных объектов.
Доктрина экологического права рассматривает экономическое стимулирование охраны окружающей среды (и любого его компонента) как важнейшее звено природоохранной деятельности в целом. Экономическое стимулирование включает в себя разнообразные поощрительные меры материально-финансового характера, в том числе льготы по налогообложению, создание преимуществ и т.п. Надо полагать, что формула, приведенная в пункте 15 ст.3 ВК РФ, охватывает все перечисленные разновидности экономического стимулирования. Разъяснение того, что при определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов, касается одного, может быть наиболее важного, вида экономического поощрения и возлагает на лиц, определяющих размеры платы, обязанность учета такой статьи расходов водопользователей, как затраты на природоохранную деятельность. Благодаря этому данный принцип оказывает одновременно двойное стимулирующее воздействие, поощряя экономически не только водопользователей, но юридически — налоговые и контролирующие органы.
25. Заключительный шестнадцатый принцип водного законодательства сформулирован в пункте 16 ст.3 ВК РФ и закрепляет особые права определенной группы субъектов права по ведению специфической деятельности, являющейся в соответствии с российским законодательством традиционным природопользованием.
Таким образом, этот принцип признается специальным по сравнению со 73 всеми иными принципами водного законодательства. Как уже отмечалось, его специфика определяется совпадением нескольких показателей (критериев), характеризующих:
а) субъектов деятельности;
б) саму деятельность;
в) место ее осуществления;
г) способы осуществления;
д) права на осуществление;
е) источники права.
Этот принцип не столь давно получил легитимное выражение в российском законодательстве. Впервые он был реализован в Федеральном законе «О животном мире» (гл.6), в котором устанавливалось, что граждане Российской Федерации, чье существование и доходы полностью или частично основаны на традиционных системах жизнеобеспечения их предков, включая охоту, рыболовство и собирательство, имеют право на применение традиционных методов добывания объектов животного мира и продуктов их жизнедеятельности, если такие методы прямо или косвенно не ведут к снижению биологического разнообразия, не сокращают численность и устойчивое воспроизводство объектов животного мира, не нарушают среду их обитания и не представляют опасности для человека. Коренные малочисленные народы и этнические общности, самобытная культура и образ жизни которых включают традиционные методы охраны и использования объектов животного мира, граждане, принадлежащие к этим группам населения, и их объединения имеют право на приоритетное пользование животным миром, в том числе водными биоресурсами, на территориях традиционного расселения и хозяйственной деятельности.
Наиболее ярко этот принцип воплощен в Федеральном законе от 7 мая 2001г. №49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (СЗ РФ, 2001, №20, ст.1972). Этот Закон состоит из 18 статей, помещенных в шести главах, и содержит ряд новых, чрезвычайно важных для экологического права предписаний. Впервые в российском законодательстве вводятся понятия территорий традиционного природопользования, т.е. специальной категории особо охраняемых природных территорий, образованных в целях ведения традиционного образа жизни, включающего специфические способы природопользования отдельными группами населения России. Обычаи коренных малочисленных народов, традиционно сложившиеся и широко применяемые ими, признаются источниками права, правилами ведения традиционных природопользования и образа жизни, если они не противоречат законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Традиционное природопользование трактуется в этом акте как исторически сложившиеся и обеспечивающие неистощительное природопользование способы использования объектов животного и растительного мира, других природных ресурсов.
Цели Закона определены в статье 4 и носят ярко выраженный экологический характер. Это, во-первых, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных народов; во-вторых, сохранение и развитие их самобытной культуры; в-третьих, сохранение на территориях традиционного природопользования биологического разнообразия.
В главе II «Образование территорий традиционного природопользования» конкретно регламентируются их виды (федерального, регионального и местного значения), порядок образования (соответственно решениями Правительства Российской Федерации, органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления), установлены критерии определения их размеров и границ, статус частей таких территорий. Эта глава содержит важные положения о правовом режиме территорий традиционного природопользования. Он закрепляется положениями, утвержденными органом, принявшим решение об образовании соответствующей территории, с участием лиц, относящихся к малочисленным народам, и их общин или уполномоченных представителей. Земельные участки и иные обособленные природные объекты предоставляются таким лицам и общинам в безвозмездное пользование. В статье 12 закрепляется, что в случае изъятия земельных участков и иных обособленных природных объектов (в том числе водных) их пользователям представляются равноценные участки и возмещаются убытки.
Действие Закона распространяется на лиц, относящихся к малочисленным народам, и на общины малочисленных народов; в отношении лиц, не относящихся к ним, но постоянно проживающих на территории традиционного природопользования, установлены ограничения (пользование только для личных нужд, если это не нарушает правового режима территорий традиционного природопользования). Такие же ограничения определены для осуществления предпринимательской деятельности. С другой стороны, на земельных участках, находящихся в границах этих территорий, для обеспечения кочевки оленей, водопоя животных, проходов и других нужд, могут устанавливаться сервитуты. В статье 15 обязанности по обеспечению охраны окружающей среды возлагаются на органы исполнительной власти, должностных лиц и общины коренных малочисленных народов (см. также комментарий к ст.54).
26. Принципы водного законодательства и возможности их восполнения. В отличие от иных актов природоресурсного и экологического законодательства (например, Земельного кодекса) перечень принципов водного законодательства является закрытым. Но это не означает, что в целях использования и охраны водных объектов не могут быть сформулированы иные принципы. Главное, чтобы они вписывались в систему, построенную в статье 3 ВК РФ.
В целом предложенные в новом Кодексе формулировки: принципов водного законодательства Российской Федерации следует оценить как потенциально эффективные, позволяющие обеспечить согласованность средств правового регулирования и реализуемых на практике мер, как соответствующее международным и европейским стандартам в области определения основных начал и конкретных требований по охране вод, как попытку установить баланс между интересами экологического и экономического характера с учетом задач реализации прав человека и гражданина на благоприятную окружающую среду с одновременным обеспечением защиты национальных (и государственных) интересов России при эксплуатации ее водных ресурсов как национального достояния.