Статья 20. Плата за пользование водным объектом
Статья 20. Плата за пользование водным объектом
1. Договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью.
2. Плата за пользование водными объектами устанавливается на основе следующих принципов:
1) стимулирование экономного использования водных ресурсов,а также охраны водных объектов;
2) дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна;
3) равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года.
3. Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Комм. Петрова Т.В.
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех частей. В первой указывается на обязательный атрибут договора о водопользовании: он должен включать плату за пользование водным объектом или его частью. Второй пункт содержит принципы данного правового института. Третий содержит отсылочную норму о субъектах установления ставок платы за пользование водными объектами.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Предписания статьи 20 ВК РФ предназначены для гармонизации водного и налогового законодательства, облегчения единства и законности в области водных отношений,реализации принципа платности водопользования. Они распространяются как на водопользователей, так и на субъектов контроля и надзора, судей, учитываются должностными лицами налоговых органов, а также в ходе общенадзорных проверок работниками прокуратуры.
3. Условия применения статьи. Комментируемой статьей предусмотрен порядок и принципы установления и взимания новых платежей за пользование водными объектами. Согласно статьям 5 и 12 Федерального закона от 3 июня 2006г. №73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» указанные платежи применяются с момента введения в действие данного Кодекса, т.е. с 1 января 2007 года. Новые платежи заменят действующий водный налог, установленный главой 25.2 части второй НК РФ (см. также определение Конституционного Суда Российской Федерации от 14 января2003г. №129-О).
Введение новой формы платы за пользование водными объектами будет осуществляться не сразу, а постепенно, по мере переоформления прав по использованию водных объектов в соответствии с положениями комментируемого Кодекса.
4. Действие статьи по кругу лиц и времени. Водопользователей,использующих водные объекты в соответствии с новым Кодексом, предполагается освободить от уплаты водного налога. Эти положения закреплены в статье 333.8 НК РФ согласно изменениям, внесенным в нее Федеральным законом «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». Не признаются плательщиками водного налога организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие нового Водного кодекса.
Лица, использующие водные объекты на основании правоустанавливающих документов (лицензий на водопользование и договоров водопользования), ранее предоставленных в соответствии с Водным кодексом 1995г., будут продолжать уплачивать водный налог в порядке, предусмотренном главой 25.2 «Водный налог» части второй НК РФ.
Таким образом, в последующие годы будет происходить постепенный (по мере оформления отношений водопользования в соответствии с новым Кодексом) переход от применения водного налога к неналоговым платежам, устанавливаемым в рамках договора водопользования.
5. Юридическая природа платежа. О неналоговом характере платежей, предусмотренных комментируемой статьей, свидетельствуют отдельные элементы их юридической конструкции, а именно:
а) установление размера платы в рамках договора водопользования;
б) утверждение ставок платежей исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Рассматриваемые платежи были учтены действующим бюджетным законодательством еще до принятия комментируемого Кодекса. Плата за пользование водными объектами предусмотрена статьей 51 БК РФ (наряду сводным налогом, предусмотренным в ст.50) в качестве неналогового дохода,подлежащего полному зачислению в федеральный бюджет. Федеральным законом от 15 августа 1996г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» плата за пользование водными объектами также включена в классификацию доходов федерального бюджета под кодом 000 112 05000 010000 120, но с дополнительным пояснением: «...на указанный код зачисляется плата, взимаемая на договорной основе после принятия новой редакции Водного кодекса Российской Федерации».
Бюджетным законодательством также разграничены контрольные полномочия: в отношении водного налога они осуществляются налоговыми органами, в отношении платы за пользование водными объектами — Федеральным агентством водных ресурсов.
По смыслу статей 11 и 20 ВК РФ пользование водными объектами является платным только в тех случаях, когда оно осуществляется на основе договора водопользования. Договорная конструкция пользования водным объектом предполагает установление взаимных прав и обязанностей сторон и защиту интересов не только собственника водного объекта, но и водопользователя. Фактически это означает, что при существенном изменении условий водопользователя (высокая степень загрязненности вод водного объекта, истощение водных ресурсов и др.) должны корректироваться и размеры платы с учетом дополнительных затрат и иных убытков водопользователя.
Представляется, что неналоговая форма платежей за пользование водными объектами также позволит сделать более гибкими их ставки в зависимости от природного качества, климатических и географических особенностей местоположения водных объектов.
6. Связь предписаний статьи 20 с иными нормами Водного кодекса РФ. Наличие в ряде статей комментируемого Кодекса норм прямого действия, регулирующих отношения по поводу платы за водопользование,в также норм, уполномочивающих Правительство Российской Федерации принять специальные нормативные правовые акты по вопросам взимания данной платы, свидетельствует об отказе от идеи принятия специального федерального закона о плате за пользование водными объектами и о преимущественно подзаконном регулировании данных отношений в будущем.
7. Порядок определения ставок платы. Нормативно-методическое обеспечение (разработка и утверждение соответствующих инструкций и методических документов о порядке применения ставок платы, их корректировки и проч.), скорее всего, будет возложено на МПР России, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая водный фонд (см. Положение о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004г. №370; с последующими изм. и доп.).
Согласно пункту 3 комментируемой статьи ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, а также порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно федеральным Правительством, органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления. Необходимо также закрепить формы дифференциации ставок платы, например, путем утверждения и применения к ним корректирующих (повышающих или понижающих) коэффициентов.
8. Правовые значения принципов. Устанавливая ставки и иные элементы платы, перечисленные органы публичной власти должны руководствоваться общими принципами, закрепленными в пункте 2 ст.20, а именно:
а) принципом стимулирования экономного использования и охраны водных объектов;
б) принципом дифференциации ставок платы в зависимости от речных бассейнов;
в) принципом равномерности поступления платы в течение календарного года.
Следует заметить, что закрепление общих принципов установления и взимания платы за водопользование не создает в рамках Кодекса полноценной правовой основы для практического регулирования рассматриваемых отношений. Кроме того, перечень принципов не является исчерпывающим и мог бы быть дополнен иными принципами, в частности принципами дифференциации платы с зачетом:
а) экологического состояния водного объекта, т.е. качества его водных ресурсов, степени его пригодности для использования по целевому назначению;
б) рекреационной ценности водного объекта;
в) уровня антропогенной нагрузки на водный объект;
г) местоположения водного объекта;
д) категории водопользователя (т.е. степени социальной значимости осуществляемой им деятельности, ее коммерческого или некоммерческого характера) и др.
9. Цели водопользования как критерий платности. По смыслу статей 11, 20 ВК РФ пользование водными объектами является платным только в тех случаях, когда оно осуществляется на основе договора водопользования, а именно:
а) для забора водных ресурсов из поверхностного водного объекта;
б) при использовании акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;
в) при использовании водных объектов для производства электроэнергии (без изъятия водных ресурсов).
Таким образом, из перечня платных видов водопользования исключено использование водных объектов для целей лесосплава в плотах и кошелях, которое в настоящее время облагается водным налогом в соответствии со статьей 333.9 НК РФ. Мотивации исключения данного вида водопользования не вполне понятны, поскольку при осуществлении лесосплава причиняется значительный ущерб экологическим системам водных объектов (особенно малых рек). Плата за данный вид водопользования (при надлежащей ставке) могла бы играть роль экономического стимула, направленного на сокращение использования водных объектов в указанных целях.
9. Спорные проблемы и трудности применения статей. В целом позиция законодателя (как в гл.25.2 НК РФ, так и в комментируемом Кодексе) по вопросу выбора платных видов водопользования представляется не вполне обоснованной как с экономической, так и с экологической точки зрения. Так, согласно комментируемой статье платным признается использование водных объектов в рекреационных целях. В то же время в перечень платных (договорных) видов водопользования не включены те виды водопользования, осуществление которых связано с существенным негативным воздействием на водные объекты: строительство гидротехнических сооружений, размещение платформ, разведка и добыча полезных ископаемых, судоходства и ряд иных.
В связи с этим представляется необходимым в дальнейшем уточнить перечень видов водопользования, при осуществлении которых взимается плата с учетом не только экономических, но и экологических факторов, т.е. уровня антропогенной нагрузки и негативного воздействия на водный объект и его ресурсы при осуществлении перечисленных видов водопользования.
Вслед за главой 25.2. НК РФ новый Водный кодекс не предусмотрел взимания платы при использовании водных объектов для сброса сточных вод. Плата за данный вид водопользования взимается в составе платы за негативное воздействие на окружающую среду (за сбросы загрязняющих веществ), предусмотренной статьей 16 Федерального закона от 10 января 2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп.) и иными нормативными правовыми актами. Конституционный Суд Российской Федерации признал эту плату компенсационным неналоговым платежом (определение от 10 декабря 2002г. № 284-О по запросу Правительства Российской Федерации «О проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового Кодекса Российской Федерации»).
В настоящее время ввиду отсутствия специального Федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» отношения по поводу взимания платы за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты нельзя считать надлежащим образом урегулированными. Указанная плата взимается на основе преимущественно подзаконных нормативных правовых актов, в том числе противоречащих более позднему законодательству.
Независимо от принятия вышеназванного Федерального закона представляется целесообразным включить использование водных объектов для сброса сточных вод в перечень платных видов водопользования по следующим соображениям. Ранее, в соответствии с ныне утратившим силу Федеральным законом 1997г. «О плате за пользование водными объектами» использование водных объектов для сброса сточных вод облагалось платой. Одновременно взималась плата за сбросы загрязняющих веществ в водные объекты (в качестве одного из видов платы за загрязнение окружающей природной среды). Существовало мнение, что два указанных вида платы дублируют друг друга, в связи с чем при принятии главы 25.2 «Водный налог» НК РФ использование водных объектов для сброса сточных вод было исключено из облагаемых водным налогом видов использования водных объектов.
Однако одновременное применение на практике двух указанных видов платы имело конкретный практический смысл. Один вид платы (плата за загрязнение) взимался за сброс в водные объекты массы (своего рода «сухого остатка») загрязняющих веществ, а другой — за объем сбрасываемых в водный объект сточных вод, в котором эти загрязняющие вещества содержатся. Пятикратный повышающий коэффициент был предусмотрен по обоим видам платы и применялся при превышении как установленных нормативов (лимитов) содержания загрязняющих веществ в сточных водах, так и при превышении установленных объемов (лимитов) сбрасываемых сточных вод.
В целях охраны водных объектов от загрязнения необходимо учитывать не только состав, но и объемы поступающих в них сточных вод. Одновременное применение двух указанных видов платы делало экономически невыгодным разбавление (перед сбросом) сточных вод чистой водой с целью их доведения до нормативного качества, поскольку плата взималась и за объемы сточных вод. В связи с отказом от обложения водным налогом объемов сбрасываемых сточных вод подобная практика может получить распространение, поскольку разбавление сточных вод до установленных нормативных показателей в ряде случаев обходится дешевле, чем их очистка. Целесообразно в дальнейшем либо вернуться к практике взимания обоих видов платы, либо обеспечить учет не только качества, но и объемов сбрасываемых сточных вод в рамках юридической конструкции платы за негативное воздействие на окружающую среду при разработке проекта Федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду».
Помимо перечисленных в комментируемой статье в Водном кодексе необходимо закрепить принцип, согласно которому плата за пользование водными объектами (независимо от ее правовой формы) базируется на социально-экономической оценке водных объектов. Результаты оценки должны учитываться при установлении ставок платы и определении размеров платы за использование конкретных водных объектов в предусмотренных водным законодательством целях.
10. Субъекты получения платежей. По российскому законодательству и водный налог, и неналоговые платежи за пользование водными объектами согласно статьям 50, 51 БК РФ полностью поступают в федеральный бюджет. С одной стороны, это обоснованно, поскольку подавляющее большинство водных объектов не относится к объектам федеральной собственности. Однако в новом Водном кодексе содержится указание на водные объекты, которые могут находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (ст.8). Кроме того, субъекты Федерации несут бремя финансовой ответственности за состояние, восстановление и охрану водных объектов и их ресурсов. В связи с этим представляется целесообразным полностью или частично направлять средства, взимаемые с водопользователей в виде платы за пользование водными объектами, в доход региональных (субъектов Федерации) бюджетов.
Спорен также вопрос о возможности полного (или частичного) направления средств, взимаемых в виде неналоговых платежей за пользование водными объектами, на цели восстановления и охраны водных объектов. Он должен найти отражение в положениях бюджетного законодательства об использовании указанных средств (полностью или частично) на цели охраны, восстановления водных объектов, предотвращения вредного воздействия вод водных объектов и проч.
11. Перспективы правового обеспечения реализации статьи. Делать однозначные выводы о совершенстве и целостности правового механизма платы за водопользование, предусмотренного новым Водным кодексом, пока не представляется возможным, поскольку ряд его статей предполагает принятие федеральных подзаконных нормативных правовых актов (Правительства и соответствующих ведомств). Взимание платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, предполагает их органами также принятие соответствующих нормативных правовых актов.