Статья 2. Водное законодательство
Статья 2. Водное законодательство
1. Водное законодательство состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.
3. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам.
4. Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты,регулирующие водные отношениям пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
5. Уполномоченные Правительством Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
6. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации,законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
7. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов,иных нормативных правовых актов Российской Федерации,законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты,регулирующие водные отношения.
Комм. Бринчук М.М.
1.Общий обзор статьи. Статья 2 определяет систему законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих отношения по использованию и охране водных объектов, т.е. водные отношения.
2. Структура водного законодательства Российской Федерации. Она включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации.
Важно обратить внимание на выраженную в Водном кодексе позицию законодателя по вопросу о важнейшем понятии права — законодательстве. В содержание этого понятия включаются лишь нормативные правовые акты, принимаемые в форме закона. Это положение имеет большое практическое значение. В частности, практически эта норма означает следующее. Если в Водном кодексе имеется положение, в соответствии с которым те или другие водные отношения регулируются водным законодательством, это означает, что при его реализации может быть принят акт в форме закона, а не иного акта, к примеру постановления Правительства Российской Федерации, что имело место в предшествующей практике.
При характеристике пункта 1 необходимо подчеркнуть еще один момент: водное законодательство состоит из федеральных законов и законов субъектов Федерации. Эта норма сформулирована в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Согласно статье 72 Основного закона водное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это положение означает, что водное законодательство в Российской Федерации может создаваться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
При реализации данной нормы необходимо учитывать ряд правил, касающихся подготовки и принятия как федеральных актов водного законодательства, так и соответствующих законов субъектов Российской Федерации.
3. Правовое регулирование. При подготовке и принятии федеральных законов субъекты Российской Федерации могут активно участвовать в этом процессе или влиять на него. Законодательством предусмотрен ряд форм участия субъектов в федеральном законотворчестве:
а) непосредственное реагирование органов государственной власти субъектов Российской Федерации на проекты федеральных законов;
б) через своих депутатов в Государственной Думе;
в) через своих представителей в Совете Федерации. Процедура непосредственного реагирования органов государственной власти субъектов Федерации на проекты федеральных законов регулируется Федеральным законом от 6 октября 1999г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 29 июля 2000г. №106-ФЗ; от 8 февраля 2001г. №3-ФЗ; от 7 мая 2002г. №47-ФЗ, от 24 июля 2002г. №107-ФЗ, от 11 декабря 2002г. №169-ФЗ; от 4 июля 2003г. №95-ФЗ; от 19 июня 2004г. №53-ФЗ, от 11 декабря 2004г. №159-ФЗ, от 29 декабря 2004г. №191-ФЗ, от 29 декабря 2004г. №199-ФЗ; от 21 июля 2005г. №93-ФЗ, от 31 декабря 205г. №199-ФЗ, от 31 декабря 2005г., №202-ФЗ, от 31 декабря 2005г. №203-ФЗ). В соответствии со статьей 26.4 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящей статьей.
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления ими в Государственную Думу в тридцатидневный срок отзывов на указанные законопроекты.
Если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия.
Отзыв органов государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся за принятие данного проекта федерального закона, а отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.
Если мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта Российской Федерации не выражено.
Отзыв законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения оформляется постановлением указанного органа. Отзыв высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на проект федерального закона по предметам совместного ведения подписывается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации для представления в Государственную Думу поправок к указанным законопроектам в тридцатидневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Особо обратим внимание на то, что согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, направление их в эти органы власти субъектов Федерации - обязанность Государственной Думы Российской Федерации.
Реализация нормы, согласно которой водное законодательство Российской Федерации включает комментируемый Кодекс, другие федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов Федерации, для последних означает, помимо всего прочего, еще и обязанности, вытекающие из статьи 76 Конституции Российской Федерации. Согласно пункту 5 этой статьи законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Соответственно, принимая законы по вопросам водных отношений, субъекты обеспечивают их соответствие федеральным законам.
4. Смежное законодательство. Выше подчеркивалось, что водное законодательство включает лишь специализированные законы, т.е. те, которые регулируют исключительно отношения по использованию и охране вод. В системе законодательства Российской Федерации имеются законы, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, наряду с регулированием иных общественных отношений. К ним относятся федеральные законы от 30 ноября 1995г. №187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», от 31 июля 1998г. №155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», от 1 мая 1999г. № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал», от 30 марта 1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», от 20 декабря 2004г. №66-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биоресурсов», Кодекс внутреннего транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001г. №24-ФЗ, Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001г. №136-ФЗ, Лесной кодекс Российской Федерации от 14 декабря 2006г. №200-ФЗ.
К примеру, Федеральный закон «Об охране озера Байкал» (в ред. Федерального закона от 22 августа 2004г. №122-ФЗ, с изм., внесенными федеральными законами от 27 декабря 2000г. №150-ФЗ, от 30 декабря 2001г. №194-ФЗ, от 24декабря 2002г. №176-ФЗ, от 23 декабря 2003г. №186-ФЗ), который был принят с целью урегулировать отношения по охране конкретного водного объекта — озера Байкал, но фактически он не ограничивается регулированием только водных отношений. Так, статья 2 Закона определяет требования к экологическому зонированию Байкальской природной территории. Байкальская природная территория — территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории Российской Федерации, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него. Очевидно, что применительно к «прилегающей к озеру Байкал территории шириной до 200 километров на запад и северо-запад от него» в Законе содержатся нормы, косвенно относящиеся к охране вод. А применительно к «особо охраняемым природным территориям, прилегающим к озеру Байкал» они и вовсе могут не иметь отношения.
В пункте 2 статьи 2 комментируемого Кодекса установлено требование: нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах 25 субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу. В части регулирования отношений по охране и использованию вод в «других федеральных законах» должно обеспечиваться соответствие положениям Водного кодекса Российской Федерации.
5. Иные правовые акты водного законодательства. Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, другим федеральным законам. Водный кодекс в данном случае воспроизводит норму статьи 90 Конституции Российской Федерации о недопустимости противоречия указов Президента федеральным законам.
В целом Президент России не проявляет особой активности в регулировании водных отношений. К водному законодательству имеют отношение указы: от 11 июля 2004г. №868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» (с изм. и доп. от 21 октября 2005г.); от 28 августа 2003г. №991 «О совершенствовании единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изм. и доп. от 11 июля 2004г.); от 2 августа 1999г. №968 «О признании утратившим силу Указа Президента Российской Федерации от 5 мая 1992г. №436 «Об охране природных ресурсов территориальных вод, континентального шельфа и экономической зоны Российской Федерации»; от 29 августа 1997г. №950 «О мерах по обеспечению охраны морских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере»; от 14 августа 1997г. №881 «О мерах по обеспечению устойчивого функционирования внутренних водных путей России».
Источниками водного права являются также нормативные правовые акты, принимаемые Правительством Российской Федерации. Правительство принимает решения, регулирующие водные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.
Характеризуя нормотворческие полномочия федерального Правительства, важно исходить из Конституции Российской Федерации. Согласно статье 115 на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
В отличие от Президента Российской Федерации Правительство весьма активно в правовом регулировании водных отношений. Такая активность связана с дефектами законотворческой деятельности, формулированием в законах по традиции общих положений, требующих развития в подзаконных актах, в том числе в правительственных постановлениях. В контексте принципа разделения властей, закрепленного статьей 10 Конституции, государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Реализация принципа разделения властей органами законодательной власти означает более детальное регулирование общественных отношений, не перекладывая на органы исполнительной власти не свойственную им функцию установления правовых норм. Задача этих органов — обеспечивать последовательное и эффективное исполнение законов.
На современном этапе действуют следующие нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, регулирующие водные отношения: Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденное постановлением от 16 июня 2004г. №282 (СЗ РФ, 2004, №25, ст.2564); в ред. от 30 июля 2004г. №401; Правила предоставления в пользование водных объектов, находящихся в государственной собственности, установления и пересмотра лимитов водопользования, выдачи лицензии на водопользование и распорядительной лицензии, утвержденные постановлением от 3 апреля 1997г. №383 (СЗ РФ, 1997, №14, ст.1636); постановление от 19 декабря 1996г. №1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (СЗ РФ, 1997, №1, ст.165); в ред. от 25 января 2006г. №33; постановление от 23 ноября 1996г. №1403 «О ведении государственного водного кадастра Российской Федерации» (СЗ РФ, 1996, №49, ст.5566); в ред. от 25 января 2006г. №33; Положение о строительстве и эксплуатации линий связи при пересечении Государственной границы Российской Федерации, на приграничной территории, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации, утвержденное постановлением от 9 ноября 2004г. №610 (СЗ РФ, 2004, №46 (часть 2), ст.4531); Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне байкальской природной территории, утвержденный постановлением от 30 августа 2001г. №643 (СЗ РФ, 2001, №37, ст.3687); постановление от 26 марта 2001г. №234 «О предельных значениях уровня воды в озере Байкал при осуществлении хозяйственной и иной деятельности» (СЗ РФ, 2001, №14, ст.1366); Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, утвержденные постановлением от 10 марта 2000г. №208 (СЗ РФ, 2000, №12, ст.1287); Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов, утвержденное постановлением от 14 марта 1997г. №307 (СЗ РФ, 1997, №12, ст.1443); Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное постановлением от 23 ноября 1996г. №1404 (СЗ РФ, 1996, №49, ст.5567); постановление от 13 сентября 1996г. №1097 «О порядке разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» (СЗ РФ, 1996, №39, ст.4564); и некоторые др.
6. Ведомственные акты. Нормативные правовые акты, содержащие нормы водного права, принимаются не только Правительством, но и специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти. Согласно пункту 5 комментируемой статьи такие органы уполномочены Правительством. Данная статья устанавливает правовые условия, при наличии ими могут приниматься нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения. Они могут приниматься в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Кодексом, другими федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.
К ведомственным нормативным правовым актам, регулирующим водные отношения, относятся, к примеру, следующие акты: приказ МПР России от 23 октября 1998г. №232 «Об утверждении документов по лицензированию пользования поверхностными водными объектами» (в ред. от 23 марта 2005г. №70) (Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти (БНА), 1999, №6); приказ Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды от 11 февраля 1998г. №81 «Об утверждении методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод»; приказ МПР России от 23 марта 2005г. №70 «Об утверждении перечня видов специального водопользования» (БНА, 2005, №24); постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2001г. №32 «О введении в действие санитарных правил СП 2.1.4.1075-01 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения города Москвы» (БНА, 2002, №8).
7. Акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 3 комментируемой статьи они на основании и во исполнение настоящего Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
Данную норму следует трактовать в контексте статьи 72 Конституции Российской Федерации, определяющей предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так как водное законодательство отнесено к совместному ведению, субъекты Федерации участвуют в водном нормотворчестве. Согласно комментируемому положению региональные нормы водного законодательства могут устанавливаться органами исполнительной власти субъектов Федерации. К таковым относятся как правительства (администрации) субъектов, так и иные органы исполнительной власти, которые входят в правительства (администрации).
При этом принципиальным является то, что принимать акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе лишь на основании и во исполнение Водного кодекса, федеральных законов, содержащих нормы земельного права, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Федерации, и в пределах своих полномочий. В контексте принципа разделения властей они принимают акты в рамках делегированного нормотворчества, т.е. если такая необходимость диктуется актами более высокого иерархического уровня. Кроме того, такие акты могут быть приняты только в пределах компетенции правительства (администрации) субъекта Федерации или соответствующего министерства (департамента, иной организационно-правовой формы органа исполнительной власти).
8. Акты органов местного самоуправления. Согласно пункту 7 комментируемой статьи 2 акты, содержащие нормы, регулирующие водные отношения, могут приниматься также органами местного самоуправления. Такие акты принимаются на основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации,законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. При этом органы местного самоуправления принимают акты, содержащие нормы водного права, в пределах своих полномочий.
Нормотворческая компетенция муниципальных органов определяется в статье 43 Федерального закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 19 июня 2004г. №53-ФЗ, от 12 августа 2004г. №99-ФЗ, от 28 декабря 2004г. №183-ФЗ, от 28 декабря 2004г. №186-ФЗ, от 29 декабря 2004г. №191-ФЗ и №199-ФЗ, от 30 декабря 2004г. № 211-ФЗ (в ред. от 26 декабря 2005 г.); от 18 апреля 2005г. №34-ФЗ, от 29-июня 2005г. №69-ФЗ, от 21 июня 2005г. №93-ФЗ и №97-ФЗ, от 12 октября 2005г. №129-ФЗ, от 27 декабря 2005г. №198-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ и №206-ФЗ; от 2 февраля 2006г. №19-ФЗ и от 15 февраля 2006г. №24-ФЗ).
Согласно этому Закону представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, или постановления и распоряжения по вопросам, указанным в части 6 статьи 43, в случае, если глава муниципального образования является главой местной администрации.
Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.
Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.
Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.