Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе
В целях настоящего Кодекса используются следующие основные понятия:
1) акватория — водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ;
2) водное хозяйство — деятельность в сфере изучения,использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод;
3) водные ресурсы — поверхностные и подземные воды,которые находятся вводных объектах и используются или могут быть использованы;
4) водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект,постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима;
5) водный режим — изменение во времени уровня, расхода и объема воды вводном объекте;
6) водный фонд — совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации;
7) водоотведение — любой сброс вод,в том числе сточных вод и (или) дренажных вод,в водные объекты;
8) водопользователь — физическое лицо или юридическое лицо,которым предоставлено право пользования водным объектом;
9) водопотребление — потребление воды из систем водоснабжения;
10) водоснабжение — подача поверхностных или подземных вод водопотребителям в требуемом количестве и в соответствии с целевыми показателями качества воды в водных объектах;
11) водохозяйственная система — комплекс водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений;
12) водохозяйственный участок — часть речного бассейна, имеющая характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования);
13) дренажные воды — воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты;
14) использование водных объектов (водопользование) — использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований,физических лиц, юридических лиц;
15) истощение вод — постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод;
16) негативное воздействие вод — затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты;
17) охрана водных объектов — система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов;
18) речной бассейн — территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро;
19) сточные воды — воды,сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории.
Комм. Калиниченко Т.Г.
1. Общий обзор статьи. Статья 1 состоит из 19 пунктов. По своей структуре она объемна, поскольку включает девятнадцать терминов, содержание которых играет существенную роль в определении круга водных отношений, значения и связей с другими понятиями как данного Закона, так и актов гражданского, земельного, административного, уголовного и иного законодательства.
В комментируемой статье определяется цель указания терминологии: она предназначена для определения основных понятий, встречающихся в Водном кодексе. Перечень терминов является закрытым.
Выбор терминологии в новом Кодексе обусловлен двумя неразрывно связанными группами отношений — по охране водных объектов и по их использованию. Действительно, такие термины, как истощение вод, негативное воздействие вод, охрана водных объектов соответствуют водоохранному направлению, остальные термины касаются использования водных объектов. Термины «водный объект», «водные ресурсы», «дренажные воды», «сточные воды» определяют объекты правового регулирования, использования и охраны. Термины «акватория», «водохозяйственный участок» и «речной бассейн» обозначают территориально-пространственный базис водных отношений, бассейновую основу правового регулирования таковых, а также разъясняют основы построения системы управления использованием и охраной водных объектов и их водных ресурсов, базис их хозяйственного освоения. Термины «использование водных объектов (водопользование)», «водопользователь», «водопотребитель», «водное хозяйство», «водохозяйственная система» непосредственно связаны с использованием водных объектов и их водных ресурсов, субъектами водных отношений, соотношением понятий «водный объект» и «водохозяйственная система» в их взаимосвязи и дифференциации.
2. История развития терминологии. Легитимные определения понятий водного законодательства в нашей стране существенным образом изменились. Если в Водном кодексе 1995г. были даны правовые характеристики 30 понятий, то в новом Кодексе их перечень значительно сокращен. Тем самым упорядочена терминология, которая «грешила» противоречиями и неясностями1{Комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А.Боголюбова. — М.: Юстицинформ, 1997. — с.16}. В Водном кодексе 2006г. указаны термины, которые в большей степени имеют правовое, нежели естественно-научное содержание. В Водном кодексе 1995г. использовались понятия: вода, воды, поверхностные воды, подземные воды, водные ресурсы, водный объект, водный режим, водный фонд, поверхностный водоток, поверхностный водоем, обособленный водный объект (замкнутый водоем), водосборная площадь, бассейн поверхностного водного объекта, акватория; дренажные воды, сточные воды, использование водных объектов, пользование водными объектами (водопользование), охрана водных объектов, загрязнение водных объектов, засорение водных объектов, истощение вод, вредное воздействие вод, водопользователь, водопотребитель, водохозяйственный объект, водозабор, водохозяйственная деятельность, лицензия на водопользование, распорядительная лицензия. Ныне используется только 19 основных понятий: акватория, водное хозяйство, водный объект, водные ресурсы, водный режим, водный фонд, водоотведение, водоснабжение, водопользователь, водохозяйственная система, водохозяйственный участок, дренажные воды, использование водных объектов (водопользование), водопотребление, истощение вод, негативное воздействие вод, охрана водных объектов, речной бассейн, сточные воды. Произошло сокращение терминов за счет тех, которые имели в основном естественно-научное содержание, но также исключены термины «лицензирование водопользования», «водохозяйственный объект», «обособленный водный объект». Это произошло в связи с изменением концепции Водного кодекса, которая не включает указанные термины в водные отношения.
Термины Водного кодекса излагаются в алфавитном порядке.
3. Акватория. Она определяется как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ. Слово «акватория» происходит от латинского aqua — вода + (терри)тория. Естественно, что акватория является неотъемлемой составляющей водного объекта и указывает на водный объект как пространственно-территориальный базис для развития хозяйственной и иной деятельности. Поэтому акватория означает участок водной поверхности, например акватория порта, акватория бухты1{Современный словарь иностранных слов. — М.: Рус. яз., 2001}. Указанное водное пространство ограничено естественными, искусственными или условными границами2{Большой юридический словарь / Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. — Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2002}. Понятие «акватория» определяется в специальных словарях как поверхность водного пространства, водоема; водный участок, например акватория порта, акватория Мирового океана. Это понятие (существительное) порождает прилагательное: акваториальный, -ая, -ое. В некоторых случаях акватория определяется как участок водной поверхности (моря, озера, реки), примыкающий к территории судостроительного или судоремонтного завода и находящийся в его ведении. В пределах акватории верфи размещаются судоспусковые или судоподъемные сооружения, достроечная набережная, причальные сооружения для разгрузки доставляемых на завод грузов.
Таким образом, акватория (участок водной поверхности) является правовым понятием, обозначающим территориально-пространственный базис хозяйственной деятельности на водном объекте. Различаются: естественные акватории: океана, моря, водохранилища и искусственные акватории: порта. В состав акватории порта входят водные подходы к нему, рейд и внутренняя гавань или бассейны, в пределах которых размещены причальные сооружения и происходят разгрузка и погрузка судов. Акватории портов гавани служат для: стоянки, погрузки и разгрузки судов (портовая акватория); постройки и ремонта судов (заводская акватория); взлета самолетов; испытания военной техники (водный полигон; минный полигон) и др. Иногда акватории портов включают специальные бассейны для перегрузки грузов (с морских судов на речные и обратно), а также стоянки для военных судов.
По международному праву вся акватория океанов и открытого моря, кроме относительно малой площади внутренних вод государств, открыта для хозяйственного использования бесплатно для всех государств, включая государства, не имеющие выхода к морю.
4. Водное хозяйство.
Этот термин не определяет объект водных отношений, хотя в теории водного права существовала точка зрения о том, что «водное хозяйство» является объектом водных отношений. В новом Водном кодексе «водное хозяйство» определено как деятельность государственных органов,физических и юридических лиц в сфере изучения, использования, охраны водных объектов, а также предотвращения и ликвидации негативного воздействия вод.
Субъектами водохозяйственной деятельности являются государственные органы, физические и юридические лица, а ее объектами — водные объекты и их водные ресурсы. Активность субъектов водохозяйственной деятельности выражается в изучении, использовании, охране водных объектов, а также предотвращении и ликвидации негативного воздействия вод.
Водохозяйственная деятельность, связанная с использованием и охраной водных ресурсов, по своей сути является деятельностью экономической, осуществляемой специальными субъектами (водохозяйственные организации и предприятия различных организационно-правовых форм). Их деятельность связана в основном с осуществлением различных видов водопользования и поэтому является экономической деятельностью.
5. Водные ресурсы. Понятием водных ресурсов охватывается вода, заключенная в поверхностных и подземных водных объектах, которая используется или может быть использована1{Из нового Водного кодекса исключено понятие «вода», поскольку оно имеет естественно-научное содержание как химического соединения водорода и кислорода. Основными понятиями водного права становятся понятия «водный объект» и «водный ресурс». Эти два понятия обобщаются в понятии «водное», определяющем название Водного кодекса и содержание водного права, водного законодательства, водных правоотношений.}. Таким образом, в законодательстве определяется: «водный ресурс» — это вода, заключенная только в водных объектах. Вода, не заключенная в водных объектах, не является водным ресурсом. Если«водные ресурсы» — это вода, заключенная в поверхностных и подземных водных объектах, которая используется или может быть использована, то просто«вода» — это изъятое из природной среды вещество, которое уже не находится вводном объекте. Вода может быть заключена в резервуарах, емкостях, водопроводных трубах или просто в бытовой посуде для питья и использована для повседневных нужд. Отношения же по поводу «водных ресурсов», т.е. воды, находящейся в окружающей среде и сосредоточенной в водных объектах, регулируются водным законодательством. Вода, хотя и находящаяся в окружающей среде, но не сосредоточенная в водных объектах (например, влага в атмосфере), не является предметом регулирования водного законодательства. Сток воды, который находится непосредственно в окружающей среде, но до тех пор, пока не сформировал водного объекта, не образует предмета водного законодательства.
Таким образом, законодатель предусматривает, что водный ресурс, забранный из водного объекта, уже не является объектом водных отношений. Отношения, связанные с использованием воды, забранной из водного объекта, регулируются гражданским законодательством, как и всякие предметы, вещи, находящиеся в товарном обороте.
6. Водный объект. Данное понятие определяется как водное пространство в пределах естественных, искусственных или условных границ, природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы распространения и черты водного режима, занесенный в Государственный водный реестр. Но можно сказать, что понятие «водный объект» — основное понятие данного Кодекса. Под водным объектом понимается, прежде всего, водное пространство, служащее территориально-производственным базисом для его использования. При этом новым является определение границ водного объекта: они подразделяются на естественные, искусственные и условные. Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:
1) моря — по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды — по линии максимального отлива;
2) озера, реки, ручья, канала, обводненного карьера — по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;
3) водохранилища, пруда — по нормальному подпорному уровню воды;
4) болота — по границе нулевой глубины торфяной залежи.
В понятие «водный объект» по новому Водному кодексу включаются как природные, так и искусственные водоемы, водотоки или иные объекты. Примечательно то, что в ранее существующем законодательстве не было дано определение водного объекта как пространственного базиса. Некоторые искусственно созданные водоемы не признавались водными объектами, например каналы, которые по Водному кодексу 2006г. признаются водными объектами. В соответствии с Водным кодексом 1995г. к поверхностным водным объектам относились лишь каналы «межбассейнового перераспределения и комплексного использования водных ресурсов» (ст.10). Отсюда логически вытекало, что оросительные (ирригационные), а тем более осушительные каналы, а также многие каналы, служащие для обводнения отгонных пастбищ, водными объектами не признавались. В новом Кодексе все каналы относятся к водным объектам. Следовательно, каналы , ранее считавшиеся водохозяйственными сооружениями, стали водными объектами. Однако неясен правовой режим каналов, расположенных на территории земельных участков, принадлежащих юридическим и физическим лицам на праве частной собственности и используемых для орошения, обводнения, водоснабжения и т.д.
7. Водный режим — изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте. Определяющим в данном случае является подход к пониманию водного объекта как характеризуемого постоянным или временным сосредоточением вод, в котором имеются характерные формы распространения и черты водного режима. Между тем правильней говорить не о сосредоточении вод, а о запасе воды, или сосредоточении воды — водного ресурса. Это означает, что понятие «водный режим» не устанавливает минимума водных масс, которые образуют водные объекты. В разных регионах и климатических зонах хозяйственная и иная ценность скоплений одинакового объема воды может быть далеко не одинаковой. В северных районах, где много постоянных водоемов, хозяйственная ценность пересыхающих мелководий может быть минимальной. Они рассматриваются как объекты для осушения.
Статья 1 ВК РФ 1995г. в числе водных объектов называла «обособленный водный объект». Терминологически под ним понимались залитые водой карьеры и пруды — копани. Близки к ним были некоторые естественные впадины, заполненные водой, а также пруды на ручьях с небольшими скоростями течения. Поскольку такие водные объекты вмещались в рамки одного землепользования, они принадлежали тому, кто владел соответствующим земельным участком. Водоем такого типа являлся принадлежностью соответствующего земельного владения, его правовой режим во многом зависел от правового режима земельного владения (ст.5 — см. комментарий к ней).
Таким образом, вместо обособленного водного объекта в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности перечисленным выше субъектам, если иное не установлено федеральными законами. Понятие «обособленный водный объект» заменяется понятиями «пруд» и «обводненный карьер».
Однако не ясно, что такое обводненный карьер или пруд. Есть опасность, что в условиях формирования нового водного реестра определенная часть озер может быть причислена к прудам и обводненным карьерам. До настоящего времени не определены критерии отнесения прудов и обводненных карьеров к водным объектам. Это может неблагоприятно сказаться на некоторых видах охраны и пользования водоемом: от рекреации до водопоя скота и от забора воды до охраны дикой фауны. При закреплении земель в частной собственности во многих районах России учитывают: входят эти земли или их части в водоохранные зоны, и если это так, то на новых собственников возлагают необходимые ограничения. Но водоохранные зоны предусматриваются, как правило, в отношении текучих вод. Для замкнутых водоемов, о которых идет речь, таких зон не существует. Следовательно, необходимость рассмотрения вопроса об ограничении каких-то видов деятельности собственника не возникает. Земельное законодательство должно урегулировать и гарантировать функции, которые фактически выполнял водоем до его перехода в частные руки. Если эти функции не соответствуют интересам нового собственника, то их необходимо ограничить с позиции публично-правовых отношений.
8. Дренажные воды. Это воды, отвод которых осуществляется дренажными сооружениями для сброса в водные объекты. Сброс воды в водные объекты является одним из видов водопользования. Естественно, что такого рода вода требует определенного регулирования, поскольку непосредственно влияет на количественную и качественную составляющую водного объекта — водный ресурс.
9. Водный фонд. Данное понятие, определяемое в доктрине и законодательстве как совокупность водных объектов в пределах территории Российской Федерации, традиционно представлено во всех водных кодексах России. Его содержание практически не изменилось.
10. Водопользование, водопотребление, водопотребитель. Надо сразу сказать, что понятие водопользования получило в новом Кодексе единое толкование. Оно означает в самом общем виде использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц, а водопользователь — физическое лицо или юридическое лицо, которым предоставлено право пользования водным объектом.
Отметим, что ныне в Кодексе определено не только понятие «водопользование», но и понятие «водопотребление».
Понятие «водопользование» в статье 1 фактически приводится дважды: сначала как быв общем виде, а затем в его специфическом значении, связанном с понятием «водопотребление».
Понятие «водопотребление» основано на широко распространенной практике, когда в роли посредника выступает специализированная водохозяйственная организация, которая сама в воде не нуждается, а забирает ее из водоема или реки лишь для того, чтобы передать потребителям. В связи с этим водопотребители получают воду только из систем водоснабжения.
Понятие «водопотребитель» носит гражданско-правовое содержание. Водопотребитель — любая специализированная водохозяйственная организация, которая забирает водный ресурс из водного объекта и передает его конечному пользователю.
10. Водохозяйственная система. Из нового Водного кодекса исключено понятие «водохозяйственные объекты», которые нередко имеют и другие названия — «водохозяйственные сооружения», «гидротехнические сооружения». Кодекс ввел более широкое понятие «водохозяйственная система». Это комплекс гидротехнических сооружений, предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов. Водохозяйственная система непосредственно взаимодействует с водным объектом. Это подчеркивается и в одном из принципов водного законодательства, определяющем, что основа регулирования отношений в области использования и охраны водных объектов исходит из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему.
Водохозяйственные системы могут находиться в государственной, муниципальной, частной собственности, принадлежать предприятиям различных отраслей и производств, которые используют их как для своих нужд, так и в интересах третьих лиц. Если водохозяйственные системы эксплуатируются только для удовлетворения нужд третьих лиц, то они признаются водохозяйственными организациями. Таковыми, например, являются водохозяйственные организации, обеспечивающие водоснабжение жителей населенных пунктов. Нередко определенным предприятиям, например сельскохозяйственным, нет необходимости создавать специальную водохозяйственную организацию, так как любое из этих предприятий может само непосредственно обеспечить эксплуатацию гидротехнических сооружений и устройств. Таким образом, правовой режим водохозяйственных систем имеет в большей степени гражданско-правовое содержание. Тем не менее данное понятие входит в терминологию водного законодательства благодаря взаимосвязи таких систем с водными объектами.
Существует определенная сложность в разграничении понятий «канал» и «водохранилище» с понятием «водохозяйственная система». Водохранилища обеспечивают комплексное, многостороннее использование водных ресурсов. В новом Водном кодексе они относятся к водным объектам. Водные ресурсы водохранилищ используются для различных нужд: выработки электроэнергии на ГЭС, водоснабжения и орошения, содействия судоходству, ведения рыбного и охотничьего хозяйства, рекреации, борьбы с наводнениями. При проектировании водохранилищ ГЭС выделяет их как особый объект капитального строительства, имеющий отдельную от гидроузла (и от ГЭС) стоимость. Таким образом, в ходе эксплуатации создаваемых водохранилищ статус водохозяйственной системы утрачивается и они становятся водными объектами, а эксплуатирующая водохранилище ГЭС — водопользователем.
11. Негативное воздействие. В статье 1 ВК РФ 1995г. использовалось сходное понятие — «вредное воздействие вод», которое включало в себя так называемые природные процессы, приближающиеся к стихийным бедствиям, когда соединенное воздействие воды и льда разрушает берега рек, береговые строения и сооружения, сносит мосты, вызывает наводнения. Борьба с особо опасными ледовыми явлениями должна производиться в рамках ликвидации чрезвычайных ситуаций. Исходя из этого, принимаются меры защиты и спасения при сильных наводнениях. В качестве примеров вредного воздействия вод назывались затопление и подтопление (земель, сооружений). Ныне действующий Кодекс предусматривает термин «негативное воздействие вод». К ним относится затопление, подтопление, разрушение берегов водных объектов, заболачивание и другое негативное воздействие на определенные территории и объекты. Следует иметь в виду, что эти процессы могут быть не только стихийными, но и вызванными действиями человека по изменению водного режима водных объектов. В последнем случае инициатор работ должен нести гражданскую и иную ответственность, если его действия нанесли ущерб земле, строениям, движимому имуществу. Некоторые водохозяйственные проекты, например создания водохранилищ, причиняют существенный ущерб земле и другим объектам ради получения водных ресурсов. При этом наблюдаются и другие вредные воздействия накапливаемых вод, в частности берегообрушение, вызываемое штормовыми волнами. Вредное воздействие вод может иметь место не только выше, но и ниже воздвигаемых плотин. В зимний период через турбины ГЭС пропускаются повышенные объемы воды, накопленные в их водохранилищах. Нередко это вызывает зимние наводнения в нижних бьефах, от чего нарушаются ледовые дороги и переправы, смываются оставленные на лугах стога сена и т.д. Если статьи 1 и 117 ВК РФ 1995г. к видам вредного воздействия вод относили также заболачивание и засоление земель, эрозию почв, образование оврагов, оползней, селевых потоков «и других явлений», то негативное воздействие вод, проявляющееся в затоплении, подтоплении, разрушении берегов водных объектов, заболачивание и др., распространяется лишь на определенные территории и объекты.
Борьба с засолением земель, эрозией почв, заболачиванием во многом регулируется земельным законодательством. Меры по защите земель и строений от вредного воздействия вод могут осуществляться в соответствии с надлежаще утвержденными проектами. Эти проекты принимают во внимание побочные последствия защитных мер. Важное значение приобретает защита берегов от разрушения. Защита от размыва участка берега не должна усиливать размывов в других местах. По этой причине закон не поощряет самовольных действий на водных объектах и в их непосредственном окружении, даже если они направлены на защиту имущества от вредного воздействия вод. Меры по борьбе с наводнениями включают в себя отказ от застройки территорий, подвергающихся затоплению, или же проведение работ, которые делают эти территории более безопасными (например, намыв грунта выше уровня затопления). Такие меры предусматриваются строительными нормами и правилами.
12. Речной бассейн — территория, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки стекает в море или озеро. В соответствии с этим определением, например, озеро Байкал (не впадающее в озеро или море) не имеет своего бассейна. В законодательстве других стран и в доктрине водного права даны более точные определения этого понятия. Так, в Рамочной водной директиве ЕС (№2000/60/ЕС от 23 октября 2000г.) «речной бассейн» (частный случай — бассейн водного объекта) определяется как «территория земли, с которой весь поверхностный поток течет через ряд ручьев, рек и, возможно, озер в море при устье или дельте одной реки» (п.13 ст.2). Этот термин определялся по Советскому энциклопедическому словарю: «Бассейн речной — часть земной поверхности, с которой сток воды поступает в речную систему». В комментируемой статье, на наш взгляд, произошло сужение понятия бассейна. Можно говорить о «бассейне водного объекта» как о водосборной территории, включающей гидравлически связанные поверхностные водные объекты.
13. Водохозяйственный участок — часть речного бассейна с определенными водохозяйственными характеристиками, позволяющими установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры водопользования. Водный кодекс вносит новые подходы в бассейновый принцип управления водными объектами в Российской Федерации. Созданы 20 бассейновых округов. Вводятся соответствующие единицы управления — это водохозяйственные участки, речные бассейны, бассейновые округа. Деятельность бассейновых органов непосредственно связана с разработкой схем комплексного использования вод.
14. О понятии охраны вод, их истощении, сточных вод — см. комментарий к статьям 55—67.