Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
1. Собственники водных объектов осуществляют мероприятия по охране водных объектов,предотвращению их загрязнения,засорения и истощения вод,а также меры по ликвидации последствий указанных явлений. Охрана водных объектов, находящихся в федеральной собственности,собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их полномочий в соответствии со статьями 24—27 настоящего Кодекса.
2. При использовании водных объектов физические лица, юридические лица обязаны осуществлять водохозяйственные мероприятия и мероприятия по охране водных объектов в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика и значение статьи. Она открывает главу, полностью посвященную охране водных объектов, и устанавливает наиболее важные для всех направлений и форм их охраны требования, которые затем конкретизируются с учетом:
а) специфики самих объектов охраны;
б) оказываемого на них антропогенного воздействия, его последствий, экологических рисков и т.д.
Статья состоит из двух частей. В первой из них устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мероприятий по охране водных объектов. Перечень этих мероприятий закрытый и исчерпывается деятельностью по
а) охране водных объектов;
б) предотвращению, во-первых, загрязнения, во-вторых, засорения; в-третьих, истощения вод; в-четвертых, ликвидации последствий загрязнения, засорения, загрязнения, истощения.
При этом в части 1 содержится оговорка, не касающаяся собственников водных объектов — физических и юридических лиц (т.е. частных собственников), а относящаяся к исполнительным органам государственной власти и органам местного самоуправления, если в их собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной) находятся нуждающиеся в охране водные объекты. Природоохранные мероприятия осуществляются указанными органами только в пределах их полномочий согласно статьям 24—27 ВК РФ. Эта оговорка должна способствовать упорядочению финансирования, планирования и реализации деятельности по охране водных объектов, а также повысить ответственность в первую очередь исполнительных органов государственной власти Российской Федерации как основного собственника водных ресурсов страны. Вторая часть комментируемой статьи является избыточной. В ней воспроизводится само собой разумеющееся положение о том, что физические и юридические лица должны соблюдать закон.
2. Цели статьи. Они заключаются в установлении обязательности проведения природоохранных мероприятий при использовании и владении водными объектами всеми без исключения собственниками водных объектов и водопользователями. Эти цели полностью соответствуют второму принципу водного законодательства, а именно приоритету охраны водных объектов перед их использованием (см. комментарий к ст.3).
3. Сфера действия и адресаты статьи. Указанные цели и все содержание комментируемой статьи определяют сферу применения ее предписаний максимально широко. Действительно, все собственники водных объектов и все водопользователи обязываются проводить меры по охране водных объектов.
Адресаты статьи указаны в ее тексте исчерпывающим образом. Но все же ее предписания должны учитываться и теми должностными лицами, которые осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства об охране водных объектов, т.е. работниками природоохранных и правоохранительных органов, прокуратуры, а также судьями.
4. Основные понятия. Большинство терминов, использованных в тексте статьи, так или иначе разъясняется в статье 1 (например, «водный объект», «истощение вод») или раскрывается в иных статьях Водного кодекса, к примеру, «загрязнение» путем описания способов его совершения — сброс сточных вод, либо определяется иными федеральными законами (ликвидация последствий, физическое, юридическое лицо и т.п.) или доктриной экологического, административного, уголовного права.
5. Проблемные ситуации и трудности применения. Как и любые нормы, устанавливающие какую-либо обязанность в общем виде, данная статья трудно реализуется на практике. Ее применение должно опираться на детальное правовое регулирование порядка осуществления мер по охране водных объектов, их планирования, информационного обеспечения, финансирования, технико-материального обеспечения и пр. Последующие статьи данной главы снимают названные трудности лишь частично, поскольку и сами они в большинстве случаев содержат общие формулировки.
6. Содержание мероприятий по охране водных объектов. Цели этих мероприятий в части 1 комментируемой статьи не обозначены: законодатель употребил наиболее общую из возможных конструкций — «по охране».И тем не менее такие мероприятия должны быть предусмотрены по многим соображениям.
Во-первых, это указано в законодательных и иных нормативных правовых актах, а также в договорах о водопользовании или в решениях о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к ст.13, 22).
Во-вторых, они должны быть технологическими и технически осуществимыми с учетом современного состояния науки и техники.
В-третьих, меры по охране водных объектов при их осуществлении не должны препятствовать (или, тем более, исключать возможности законных видов водопользования, нарушать права и интересы третьих лиц, а также подрывать финансовое (экономическое) положение субъекта. Иными словами, при их проведении следует соблюдать баланс экологических и экономических интересов на основе взвешивания «выгод — расходов», но при этом, конечно, при всех прочих условиях соблюдать принцип приоритета охраны вод перед их использованием.
В-четвертых, должны быть просчитаны экологозначимые последствия реализации мероприятий по охране водных объектов, таким образом чтобы их проведение не вызвало иных негативных результатов (например, заселение «зацветших» водохранилищ американским сомиком привело к уничтожению им других видов рыб).
В-пятых, при планировании таких мер должны быть учтены их воздействия на другие компоненты окружающей среды, например растительность на берегах водных объектов, а также предусмотрена возможность многоцелевого эффекта.
Законодательством закреплены обязанности водопользователей (например, при использовании водных объектов в промышленности и энергетике они должны принимать меры по сокращению изъятия и потерь воды, предотвращению загрязнения, засорения и истощения водных объектов, сохранению их температурного режима). Организации, эксплуатирующие гидроэнергетические и гидротехнические сооружения на водохранилищах и других водоемах, обязаны обеспечить режим наполнения и отработки водохранилищ, порядок их эксплуатации, принимать противоэрозионные, лесохозяйственные, агротехнические и другие меры, направленные на предупреждение водной эрозии почв, загрязнения, заиления, засорения и истощения водохранилищ; поддержание благоприятного водного режима и качества воды, улучшение условий водопользования населения и среды обитания животных и растений, поддержание водохранилищ в надлежащем техническом и санитарном состоянии (см. постановление Правительства Российской Федерации от 20 июня 1997г. «О порядке эксплуатации водохранилищ»).
Таким образом, возлагаемые на собственников водных объектов и водопользователей обязанности по проведению мероприятий до охране водных объектов должны отвечать началам законности/легитимности, исполнимости, целесообразности, экологической обоснованности и комплектности.
7. Содержание мероприятий по предотвращению загрязнения водных объектов. Поскольку загрязнение водных объектов представляет собой и процессу состоящий во внесении в них вредных (химических, биологических, радиоактивных) веществ, их соединений и смесей, и результат, т.е. нахождение в водном объекте таких веществ, их соединений и смесей в виде взвешенных частиц, растворенных в воде элементов, осадков на дне водного объекта, что меняет качество (свойства) вод, законодатель разделяет меры по предотвращению загрязнения водных объектов (о которых идет речь в части 1 комментируемой статьи) и меры по восстановлению природных свойств водного объекта, которые, по всей видимости, следует относить к рассмотренной в пункте б комментария к данной статье группе мер по охране водных объектов.
7.1. Предотвращение загрязнения водных объектов как профилактическая мера обеспечивается правовыми, организационными, техническими и иными способами. Правовыми мерами в данном случае следует считать установление запретов и ограничений. Некоторые из них определены в статье 56 ВК РФ (см. комментарий к ней). Это, в первую очередь, запрет сброса и захоронения в водных объектах отходов производства и потребления (ч.1 ст.56, ч.1 ст.57, ч.2 ст.59), подкрепляемый уголовно-правовыми запретами загрязнения вод и морской среды по статьям 250 и 252 УК РФ (см. комментарий к ст.68). Далее, в отношении особой группы веществ — радиоактивных — установлен запрет их захоронения в водных объектах, который также обеспечивается предписаниями Уголовного кодекса, в частности статьей 247 (см. комментарий к ст.68). Оба упомянутых запрета дополнительно поддерживаются возможностью применения мер административной ответственности,предусмотренных статьями 8.2 и 8.13 КоАП РФ (см. комментарий к ст.68). Аналогична ситуация с третьим запретом, установленным в части 6 ст.56 ВК РФ: это запрет сброса в водные объекты сточных вод, содержащих опасные для жизни и здоровья людей и водных объектов радиоактивные и химические вещества и их соединения.
7.2. Запреты. В части 7 ст.56 установлен запрет проведения на водных объектах таких работ, которые приводят к выделению (и, следовательно, к попаданию в водные объекты) радиоактивных и токсичных веществ, дополняемый запретами загрязнения болот нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами, (по ч.1 ст.57), сброса сточных вод на ледники и снежники, загрязнения их нефтепродуктами, ядохимикатами, другими вредными веществами (по ч.1 ст.58), сброса сточных вод в водные объекты без очистки и обезвреживания (п.1, 3 ч.6 ст.60). Эти запреты обеспечиваются рядом норм Уголовного кодекса (ст. 216, 217, 218, 246, 247, 257) — см. также комментарий к статье 68.
7.3 Ограничения как правовая основа мер по предотвращению загрязнения водных объектов устанавливаются частями 2, 4 ст.56, частью 2 ст.57, частью 2 ст.58, частью 2 ст.60, статьей 64 и другими нормами главы 6 ВК РФ (см. комментарий к ним).
7.4. Организационные (организационно-правовые) мероприятия. По своему характеру они разнообразны. Обычно к ним относят меры контроля и надзора за соблюдением законодательства, порядка деятельности, условий договоров, лицензий, решений и т.п. (см. комментарий к ст.36). Кроме того, комментируемый Кодекс в ряде случаев особо предусматривает проведение организационно-правовых мер по охране водных объектов, например, в части 3 cт.60, содержащей требование о создании пунктов наблюдения за водным режимом и качеством воды в водных объектах либо иной аппаратурой — по части 5 ст.60 (см. комментарий к этой статье). В определенном смысле к организационно-правовым мерам можно отнести и установление водоохранных зон, округов санитарной охраны водных объектов (см. комментарий к ст. 64, 65), хотя ограничения хозяйственной и иной деятельности в пределах этих зон являются, конечно, чисто правовыми мерами.
7.5. Технические способы включают в себя создание очистных сооружений, применение средств извлечения взвешенных частиц, установку фильтров, использование биологических средств очистки сточных вод, устройство накопителей и т.п.
8. Содержание мероприятий по предотвращению засорения водных объектов. Как и загрязнение, засорение водных объектов представляет собой и процесс и его результат. Во многих статьях главы 6 ВК РФ регулируются требования по предотвращению засорения различных видов водных объектов, в том числе болот, ледников, снежников (см. комментарий к ст. 56-58, 63, 65).
Засорение водных объектов (как процесс) — это погружение в воду материалов, предметов, изделий либо размещение их на берегах водных объектов, несмотря на вероятность их смыва и попадания в водный объект. Засорение водного объекта может происходить путем захоронения отходов, затопления судов, их частей и механизмов, при ликвидации платформ и буровых установок — их частями, при строительстве мостов, дамб, гидротехнических сооружений, проведении мелиоративных работ и т.п. — стройматериалами, конструкциями и т.п. Различие загрязнения и засорения водных объектов заключается в разной природе попадающих в водные объекты посторонних (и вредных) для них предметов (в широком смысле этого слова). При загрязнении — это химические вещества, их смеси и соединения, при засорении — это материалы, изделия, которые, конечно, тоже состоят из определенных химических веществ, но представляют опасность для водных объектов и правомерных видов их использования, будучи именно физически объемными, предметными, занимающими часть водного пространства или дна и берегов водного объекта. Организационно-правовые и технические способы предотвращения засорения водных объектов в принципе аналогичны рассмотренным выше. Они направлены на сбор материалов и изделий, установку ограждений для недопущения попадания их с берега в водный объект, установление контроля за вывозом отходов и т.п.
9. Мероприятия по предотвращению истощения вод. Поскольку согласно определению понятия «истощение вод», данному в статье 1 ВК РФ, им является постоянное сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод, мероприятия по предотвращению такого рода явлений должны быть сориентированы на
а) сохранение (и увеличение) запасов вод;
б) поддержание их качеств.
Поэтому они могут быть разными по своей правовой, организационной и технологической природе. В отличие от загрязнения и засорения вод термин «истощение вод» все-таки в большей мере означает результат, следствие каких-либо действий (бездействий), чем процесс. Истощение вод может возникнуть из-за:
а) превышения лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов для удовлетворения промышленных, питьевых, хозяйственно-бытовых, сельскохозяйственных и иных нужд;
б) нарушения водоносных горизонтов или прекращения поступления вод из питающих данный водный объект источников в результате ведения строительных, горных и иных работ;
в) перераспределения водных ресурсов;
г) по естественно-природным причинам (землетрясение, оползни, обвалы, засухи и пр.);
д) гибели лесов на берегах и вблизи водных объектов;
е) разрушения/повреждения мелиоративных систем или просчетов при их строительстве и по другим причинам.
Наиболее известным в истории человечества фактом истощения вод является гибель Аральского моря, так как в советский период осуществлялось масштабное производство хлопка (стратегическое сырье), а для этого при поливе хлопковых полей изымалось значительное количество воды из рек Сыр-Дарья и Аму-Дарья. Забор воды превышал возможности ее поступления из атмосферных осадков и других источников. Одновременно в эти реки сбрасывалось огромное количество дренажных вод (в том числе с рисовых полей), содержащих многократно превышающие нормативы количества вредных веществ (пестицидов и агрохимикатов), что дополнительно снижало возможность Аральского моря к самовосстановлению. В итоге: истощение его вод привело к гибели водных биоресурсов, потере рабочих мест, развитию процессов опустынивания ряда регионов (Калмыкии), переносу вредных веществ (остатков ядохимикатов) на значительные расстояния, росту заболеваний людей и животных и другим негативным последствиям. В целом истощение вод Аральского моря оценивается как одна из пяти крупнейших экологических катастроф XX века наряду с аварией на Чернобыльской АЭС, выбросом химических веществ после взрыва фармацевтического предприятия в Бхопале, и др.
9.1. Таким образом, первая группа мер по предотвращению истощения вод направлена на недопущение превышения их изъятия из водного объекта. Многие статьи Водного кодекса регулируют порядок забора воды из водных объектов, устанавливая запреты, ограничения, нормативы, лимиты и квоты. Так, забор (изъятие) воды из водных объектов осуществляется (за некоторыми исключениями, в частности, для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, пожарной безопасности и др. (п.3—6 ч.3 ст.11) на основании и в соответствии с договором водопользования (п.1, 3 ч.1 ст.11) или решением о предоставлении водного объекта в пользование (п.1, 10 ч.2 ст.11).
Лимиты и квоты забора (изъятия) воды устанавливаются схемами комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст.33).
Запреты на забор (изъятие) воды из водных объектов содержатся в ряде норм водного законодательства. Так, согласно части 4 ст. 6 ВК РФ может быть установлен запрет изъятия (забора) воды даже из водных объектов общего пользования, в том числе и в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Безусловно, это исключительные случаи и они должны быть предусмотрены российским законодательством (см. комментарий к ст.6). Согласно пункту 2 ч.6 ст.60 запрещается производить забор (изъятие) водных ресурсов из водного объекта в объеме, оказывающем негативное воздействие на водный объект. В данной норме главенствующими являются количественные показатели, т.е. объем изымаемой воды (водных ресурсов). Дополнительные условия/требования при заборе (изъятии) водных ресурсов из водного объекта установлены в части 2 ст.61. Они касаются обязанностей водопользователей по сохранению водных биоресурсов.
9.2. Меры по предотвращению ухудшения качества воды в водных объектах. По своей природе они являются комплексными. Дело в том, что ухудшение качества вод, конечно, связано с их истощением, но не только с ним. Не меньшее влияние оказывают загрязнение и засорение водных объектов, изменение их температурного режима и другие процессы и явления. Все же в данном случае, по всей видимости, законодатель имел в виду планирование и реализацию именно таких мер, направленных на предотвращение изменений качества водных объектов, которые вызываются изменением запасов водных ресурсов в водных объектах и приводят к нарушениям естественных процессов саморегенерации, равновесия экосистем, способности к самоочистке и т.п. Таким образом, в принципе эта группа мероприятий есть лишь разновидность мер по предотвращению истощения вод, хотя она и направлена на профилактику последствий истощения вод.
10. Понятие исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, круге их полномочий в области охраны водных объектов раскрыто в комментарии к статьям 24-27.
11. Обязанности физических и юридических лиц по охране водных объектов. Как уже отмечалось, часть 2 комментируемой статьи устанавливает со ссылкой на Водный кодекс и иное федеральное законодательство — общую обязанность физических и юридических лиц осуществлять определенные действия, которые — с учетом названия комментируемой статьи — должны выполнять основные требования к охране водных объектов. При этом обязанности указанных субъектов разделяются в тексте статьи на два вида/направления:
1) осуществление водохозяйственных мероприятий и
2) осуществление мероприятий по охране водных объектов.
Если второе не вызывает сомнений и предполагает реализацию мер по охране водных объектов, используемых в целях, определенных статьями 6, 11 и иными ВК РФ, то указание на осуществление водохозяйственных мероприятий нуждается в специальном толковании.
Согласно статье 1 ВК РФ речь может идти о деятельности, осуществляемой в связи с функционированием водохозяйственных систем, т.е. комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений, либо о деятельности, осуществляемой на/в пределах водохозяйственных участков, т.е.части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и другие параметры использования водного объекта (водопользования). Таким образом, с учетом положений статьи 1 ВК РФ приходится признавать, во-первых, что водохозяйственные мероприятия — это либо деятельность, осуществляемая в связи с созданием и функционированием гидротехнических сооружений (но при этом требования по охране водных объектов определяются в специальных нормах комментируемого Кодекса и в статьях Федерального закона «О безопасности гидротехнических сооружений»), во-вторых, что они реализуются только в границах водохозяйственных участков. Иных указаний на водохозяйственные мероприятия Кодекс не содержит. Обращение к другим актам российского законодательства все же позволяет предположить, что понятие«водохозяйственные мероприятия» является комплексным, обобщающим и многозначным. Оно не совсем вписывается в контекст главы 6 ВК РФ (хотя и имеет здесь «опорные» пункты), но применяется — причем широко — при регулировании использования водохранилищ, создании и эксплуатации мелиоративных систем, определении лимитов забора (изъятия) воды из водных объектов и т.п. В целом возложение на физических и юридических лиц обязанности проведения водохозяйственных мероприятий — как бы они не понимались — в большей степени относится к сфере правового регулирования использования водных объектов, чем к их охране.
12. Источники права. Обязанности физических и юридических лиц по осуществлению мероприятий в целях охраны водных объектов устанавливаются общими экологическими и специальными актами водного законодательства. Часть таких обязанностей указывается в статье 39 ВК РФ (см. п.1 и 2 ч.2 этой статьи). Некоторые вытекают из общих требований экологического законодательства, установленных федеральными законами «Об охране окружающей среды», «О животном мире» и др. Конкретизируются эти обязанности в подзаконных актах.