Глава 6. Охрана водных объектов
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Эта глава имеет преобладающее эколого-правовое и эколого-политическое значение. Многие ее нормы на первый взгляд являются узкоспециальными, но на самом деле имеют более широкую сферу применения. Учитывая роль водных ресурсов России в обеспечении жизнедеятельности страны и в поддержании глобального экологического равновесия, их экономическое и даже социально-психологическое значение, при освоении текстов статей комментируемой главы следует обратить внимание на:
— сущность и смысл охраны водных объектов и связанных с ними иных природных ресурсов, в первую очередь животного и растительного мира,почв, а также здоровья и безопасности населения;
— круг субъектов, обязанных осуществлять меры по охране водных объектов;
— виды угроз для состояния и качества водных ресурсов;
— возможности законного пользования водными объектами;
— классификацию требований (по разным основаниям, например по видам деятельности, т.е. в отношении проектирования, размещения, строительства, рыболовства, сброса сточных вод и т.п.; по видам водных объектов, т.е. в отношении рек, озер, болот, ледников, территорий традиционного природопользования и др.; по видам воздействий — загрязнения, засорения, истощения и иным негативным воздействиям; по мерам охраны (защиты) и профилактики — ограничения, запреты, нормативы и т.п.; по специальным пространственно-целевым определениям режимов охраны, т.е. по установлению водоохранных зон, прибрежных защитных полос и других охранительных средств;
— специальные требования по охране водных объектов и их содержание,цели и экологический смысл.
2. Общий обзор главы. Она состоит из 17 статей, регулирующих в общем виде охрану водных объектов, но одновременно устанавливающих конкретные требования по их защите от негативного антропогенного воздействия.
Глава открывается статьей 55 «Основные требования к охране водных объектов». В ней указываются субъекты природоохранных мероприятий и устанавливаются — в наиболее общем виде — задачи по предотвращению загрязнения, засорения и истощения вод и ликвидации последствий этих вредных явлений/процессов. Устанавливается в данной статье и общая обязанность физических и юридических лиц осуществлять водохозяйственные и природоохраные мероприятия при использовании ими водных объектов.
В последующих статьях комментируемой главы регулируется охрана водных объектов от загрязнения и засорения (ст.56), например, путем ограничений и запретов сбросов и засорения отходами производства и потребления, осуществления некоторых видов работ, привнесения радионуклидов, засорения ядерными материалами и радиоактивными веществами, пестицидами и другими опасными химическими веществами, производства опасных работ (хотя эти запреты, надо сказать, имеют «вторичный» характер — все они предусмотрены действующим уголовным и административным законодательством). Аналогично следует расценить абстрактные нормы статьи 57 «Охрана болот от загрязнения и засорения»: позитивным моментом является выделение собственно объекта охраны — болот, равно как ледников и снежников (по ст.58). Более конкретными, хотя и требующими обращения к законодательству о недрах, являются предписания статьи 59 «Охрана подземных водных объектов». Здесь возникает некая коллизия правового регулирования: во всех предшествующих статьях Водного кодекса 2006г. содержатся отсылочные — к законодательству о недрах — нормы, затрагивающие использование, управление, собственность и иные институты правового оборота (и обращения) с подземными водными объектами. Выделение мер охраны подземных водных объектов, следовательно, может быть расценено как исключение из общего правила либо как основание пересмотра подходов к правовому регулированию использования и охраны этой группы объектов.
Существенные ограничения и запреты устанавливаются в статье 60 «Охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственных систем» ВК РФ. Эта статья состоит из семи частей и в основном воспроизводит сложившиеся в отечественном законодательстве запреты, указания, ограничения. Но далее Кодекс в отдельных статьях разворачивает и детализирует положения статьи 60. Так, в статье 61 регулируются вопросы охраны водных объектов при производстве работ, а в статье 62 — при осуществлении такой специфической (с учетом воздействия на состояние и качество вод, сохранность водных биоресурсов) деятельности, как производство электроэнергии. Иные виды работ, оказывающие либо могущие оказать негативное воздействие на водные объекты, в Кодексе не регламентируются отдельными нормами (статьями).
Законодатель в целях регулирования охраны водных объектов меняет подход и переходит к объектному критерию: в статье 67 устанавливаются правила, касающиеся зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций на водных объектах, а также вопросов организации деятельности по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Надо сказать, что такое «частичное» регулирование экологических аспектов охраны водных объектов в принципе снижает потенциальную эффективность предписаний Водного кодекса как акта экологического законодательства и оставляет слишком много вопросов для урегулирования подзаконными актами.
3. Основные понятия. Центральным в комментируемой главе является понятие «охрана». Некоторые термины разъясняются в статье 1 ВК РФ, некоторые в иных актах российского экологического законодательства, например «загрязнение», «засорение», «истощение», «дренажные воды», «водоохранные зоны» и т.п.
4. Связь норм главы с иными статьями Водного кодекса. Она существует с нормами главы 1, в первую очередь определениями понятий, используемых в Кодексе, а также с предписаниями главы 5, поскольку использование водных объектов неразрывно связано с их охраной и, как правило, не может осуществляться без сопровождения природоохранными мероприятиями самого разного характера. Многие положения главы 6 учитываются при применении и толковании статей 68 и 69 об административной и уголовной ответственности за нарушение водного законодательства и возмещении причиненного вреда.
5. История развития правового института охраны водных объектов. Нормы об охране вод (водных ресурсов водных объектов) представляют собой комплексный правовой институт, достаточно отраженный в многочисленных актах экологического законодательства: в комментируемом Кодексе, федеральных законах о внутренних морских водах, территориальном море, о безопасности гидротехнических сооружений, в Уголовном кодексе, Кодексе об административных правонарушениях и подзаконных нормативных правовых актах.
В советский период был принят ряд постановлений Совета Министров СССР и ЦК КПСС об охране отдельных акваторий от загрязнения (например, Черного моря). Российская Федерация (ранее и СССР) является участником международных конвенций об охране морской среды, водно-болотных угодий, трансграничных рек и др.1{Подробнее см.: Дубовик О.Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник. - М.: Эксмо, 2006; Колбасов О.С. Теоретические основы права водопользования в СССР. - М., 1972.}. Важную роль в охране вод сыграли Федеральные целевые программы (например, «Возрождение Волги»), программы охраны малых рек и т.д.
6. Проблемные ситуации и трудности применения. Они в основном порождаются слишком общим характером большинства содержащихся в главе предписаний, что требует обращения к подзаконным актам и иным законодательным актам Российской Федерации, а иногда и к источникам международного права окружающей среды. Поиск нормативного материала может поэтому занять много времени. Кроме того, проблемы возникают при разграничении законного (разрешенного) загрязнения водных объектов в ходе хозяйственной и иной деятельности и незаконного загрязнения либо загрязнения с превышением лимитов сброса сточных вод. На уровне реализации правовых норм об охране водных объектов сказываются недостатки финансирования природоохранных мероприятий, отставание технологии, ошибки при размещении производств, объектов и др., а также недостаточная подготовка работников прокуратуры и судей в области водного права (этот спецкурс включен в программы только некоторых юридических вузов).
Дубовик О.Л.
Доктор юридических наук, профессор
Статья 55. Основные требования к охране водных объектов
Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
Статья 57. Охрана болот от загрязнения и засорения
Статья 58. Охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения
Статья 59. Охрана подземных водных объектов
Статья 61. Охрана водных объектов при проведении работ
Статья 62. Охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии
Статья 63. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах
Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы
Статья 66. Особо охраняемые водные объекты