Статья 68. Административная, уголовная ответственность за нарушение водного законодательства
Статья 68. Административная, уголовная ответственность за нарушение водного законодательства
1. Лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. Привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика статьи. Она состоит из двух частей. В первой содержится отсылочная норма об административной либо уголовной ответственности лиц, виновных в нарушении водного законодательства. Во второй части сформулировано общее правило, согласно которому применение мер административной или уголовной ответственности не освобождает виновного от претерпевания иных видов ответственности (гражданско-правовой),т.е. от обязанности возместить причиненный вред. Кроме того, на нарушителя водного законодательства может быть возложена обязанность устранить допущенное нарушение, т.е. прекратив противоправные действия (бездействие),устранить его последствия и обеспечить соблюдение требований водного законодательства.
2. История развития института ответственности за водные правонарушения. Такой подход имеет давние традиции. Во многие акты природоресурсного и экологического законодательства были включены нормы отсылочного характера, указывающие на возможность применения административной либо уголовной ответственности за посягательства на природные объекты, экологический правопорядок, другие правовые блага в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. В некоторых законах вопрос решался иначе: в них содержались составы правонарушений, например в Федеральном законе «О безопасности гидротехнических сооружений (ст.19,20), а иногда и санкции (административные, например); в статьях 81—85 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» помимо составов и санкций определялись основания ответственности и понятия экологических правонарушений и преступлений. В процессе реформирования Кодекса об административных правонарушениях было принято решение, что с момента вступления его в силу (1 июля 2002г.) составы административных правонарушений (в том числе экологических), санкции за их совершение могут содержаться либо в этом Кодексе, либо в законах субъектов Федерации1{См., напр.: Комментарий к закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О.Л.Дубовик, О.Н.Кузнецовой. — М.: Норма, 2007.}. В отношении уголовной ответственности в нашей стране (в отличие от многих иных) единственным источником права, содержащим составы преступлений, за совершение которых лицо (физическое) может быть привлечено к уголовной ответственности, является Уголовный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 1997 года.
Обязанность устранить нарушение и возместить причиненный вред предусмотрена статьями Гражданского и Уголовного кодексов, Кодекса об административных правонарушениях (подробнее см. комментарий к ст.69).
3. Цели и значение статьи. Она предназначена для обеспечения законности и правопорядка в сфере водных отношений и позволяет дифференцировать меры принуждения, каковыми являются административные, уголовно-правовые наказания, сочетая их с мерами гражданско-правового характера. Предписания статьи устанавливают связь между запретами, ограничениями и требованиями, установленными комментируемым Кодексом, нарушение которых влечет юридическую ответственность, и нормами статей Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса, таковую предусматривающие. При этом юридические конструкции, терминология, используемые в Водном кодексе, не всегда совпадают с понятиями и конструкциями уголовно-правовых и административно-правовых запретов. Нормы Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса по своей природе являются обеспечивающими действие позитивного правового регулирования, и статья 68 ВК РФ непосредственно указывает на это.
4. Сфера действия и адресаты статьи. Она затрагивает интересы многих людей: и лиц, нарушающих (могущих допустить нарушения) водного,административного, уголовного законодательства, и лиц, чьи законные интересы и права ущемляются такими нарушениями. Учитывая масштабы экологической правонарушаемости и преступности, сферу действия статьи можно оценить как объемную.
5. Основные понятия. По тексту комментируемой статьи выделяются следующие: «административная ответственность», «уголовная ответственность», «нарушение водного законодательства», «виновные лица». О понятии возмещения причиненного вреда см. комментарий к статье 69.
5.1. Нарушение водного законодательства является разновидностью экологических правонарушений. Впервые понятие экологического правонарушения было дано в статье 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды»: «За экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения и организации — административную и гражданско-правовую ответственность». Федеральный закон «Об охране окружающей среды» исключил это определение, оставив лишь отсылочную норму.
Выделяются следующие признаки данного вида правонарушений:
1) противоправность (общая и специальная), т.е. наличие запрета поведения, установленного нормой экологического или иного закона;
2) виновность (хотя российское и международное законодательство устанавливает безвиновную ответственность за причинение вреда источником повышенной опасности);
3) наказуемость, т.е. наличие санкции за нарушение запретов, установленных в законе, и органов (лиц), уполномоченных от имени государства на их применение;
4) экологичность причиняемого вреда, что проявляется в характеристиках объекта посягательства (окружающая среда и иные с ней связанные элементы и объекты);
5) субъектность как указание на статус, качества, свойства либо принадлежность лиц (физических и юридических), привлекаемых к ответственности;
6) общественная опасность, отражаемая прежде всего указанием на объект и объективную сторону посягательства (последствия);
7) наконец, в имеющихся определениях устанавливается тип составов правонарушений (материальных, формальных, поставления в опасность).
В российском законодательстве сформулировано большое количество составов экологических правонарушений: материальные, формальные и поставление в опасность; общие и специальные, основные и дополнительные, простые и квалифицированные. Наличие признаков состава экологического правонарушения в деянии лица является основанием ответственности наряду с виной и содержащей запрет. Правовая особенность законодательного формулирования составов экологических правонарушений — бланкетность их диспозиций. Поэтому лицам, применяющим нормы об ответственности, следует обращаться к специальным экологическим законодательным и иным нормативным правовым актам. При правоприменении следует также уделять внимание установлению и определению размеров причиненного вреда (ущерба и упущенной выгоды) для материальных составов экологических правонарушений.
Административным водным проступком признается посягающее на экологический порядок, права и свободы граждан в области охраны и использования водных объектов, право собственности на водные ресурсы противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие (или бездействие), которое причинило или могло причинить вред водным объектам и за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.
Экологическое преступление — это предусмотренное уголовным законом и запрещенное им под угрозой наказания виновное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты, рациональное использование и охрана которых обеспечивают оптимальную жизнедеятельность человека, на экологическую безопасность населения и территорий, и состоящее в непосредственном противоправном использовании природных объектов (или в противоправном воздействии на их состояние) как социальной ценности, что приводит к негативным изменениям качества окружающей среды, уничтожению, повреждению объектов.
5.2. Уголовная ответственность. Она устанавливается нормами Уголовного кодекса, в основном помещенными в главе 26 «Экологические преступления». Ее целями являются защита уголовно-правовыми средствами правил охраны окружающей среды, установленного нормативными правовыми актами порядка деятельности, связанной с использованием природных ресурсов (в том числе водных ресурсов) или воздействием на состояние и качество окружающей среды, ее компонентов (например, водных биоресурсов), защита экологических прав и интересов граждан, обеспечение экологической безопасности населения и территорий, предотвращение уничтожения (гибели) объектов природы, ухудшения качества окружающей среды. Уголовная ответственность предусмотрена за нарушения экологического законодательства в различных сферах человеческой деятельности: при размещении, проектировании,строительстве, эксплуатации предприятий, в медицине, промышленности, сельском хозяйстве, на транспорте, в обыденной деятельности граждан, при осуществлении специализированных или опасных работ (в сфере генной инженерии, в областях, связанных с высокотоксичными отходами) и т.п.
5.3 Административная ответственность. Она регулируется Кодексом об административных правонарушениях, действующим с 1 июля 2002 года, и специальным экологическим законодательством субъектов Российской Федерации, т.е. принятыми ими актами, в которых содержатся как перечни составов экологических правонарушений, так и указания о возможности привлечения виновных к административной ответственности. Основаниями административной ответственности являются наличие в деянии признаков состава экологического проступка, а также вина субъекта ответственности (физического или юридического лица), наличие правовой нормы, установившей запрет и содержащей санкцию за его нарушение.
5.4. Виновное лицо. Это понятие определяется с учетом признаков субъектов правонарушения/преступления, который должен достичь определенного возраста (по общему правилу 16 лет), обладать дееспособностью, быть вменяемым — для физических лиц (гражданин, индивид, предприниматель и должностное лицо), которые могут нести уголовную или административную ответственность. Согласно Кодексу об административных правонарушениях административная ответственность может быть возложена на юридических лиц. Определение «виновное» означает обязательность установления субъективной стороны — вины в форме умысла или неосторожности.
6. Проблемные ситуации и трудности применения статьи. Они связаны с установлением общей и специальной противоправности, выявлением и регистрацией водных правонарушений, квалификаций деяний, установлением последствий, размеров вреда, доказыванием причинной связи между деянием и его последствиями (в материальных составах и составах поставления в опасность), определением формы вины, особенно в формальных составах и при совершении преступных посягательств в сфере водных отношений, повлекших по неосторожности смерть человека или иные тяжкие последствия. Особую группу трудностей образуют разграничение преступных деяний, непосредственно посягающих на водные объекты (например, предусмотренные ст.250 УК РФ), и тех, которые совершены на водных объектах либо причиняют вред их свойствам, качествам, элементам, к примеру, как среде обитания водных биоресурсов (ст.257, 259 УК РФ), и разграничение уголовно-наказуемых и административно-наказуемых деяний. Все перечисленные проблемы решаются на основе тщательного изучения толкования норм Кодекса об административных правонарушениях и Уголовного кодекса, точного и неукоснительного исполнения закона с учетом соответствующих рекомендаций по вопросам квалификации, тактики и методики расследования уголовных дел, осуществления административного производства1{См.: Экологическое право: Практич. пособ. для экологич. милиции / Под ред. Л.А.Богина и О.Л.Дубовик. — М., 2003.}.
7. Уголовно-правовые запреты. Их можно разделить на пять групп. Первую образуют те, которые включены в статьи Уголовного кодекса, в названии которых, как и в тексте, в качестве предмета преступного посягательства указаны водные объекты либо смежные с этим термином понятия: воды, источники питьевого водоснабжения, море и др. Это статьи 250 и 252, а также статьи 2151 и 2152.
Во вторую группу следует включить статьи, в тексте которых либо непосредственно указаны вредные для водных объектов последствия, либо предусмотрен открытый перечень последствий с помощью оборотов «существенный вред», «иные тяжкие последствия» и т.п., а иные признаки состава преступления предполагают (не исключают) причинение таковых водным объектам, их частям, свойствам (ст. 216, 246—248 УК РФ).
Третья группа объединяет статьи Уголовного кодекса, по которым местом совершения преступления является водный объект. Сюда войдут транспортные преступления, преступления против общественной безопасности, предусмотренные статьями 227, 236, 256, 257, 259, 262, 263, 269.
Четвертая группа — это преступные деяния, совершаемые на водных объектах для достижения разных целей, но включающих составной частью повреждение, уничтожение и иное нанесение вреда водному объекту.
Наконец, пятая группа включает статьи Уголовного кодекса, в которых установлена ответственность за посягательства на права граждан, в том числе реализуемые в сфере водных отношений. В эту группу входят составы по статьям 140, 237.
Прокомментируем их в соответствии с данной классификацией.
7.1. Преступления, посягающие на водные объекты. Как уже отмечалось, они предусмотрены статьями 250 и 252, помещенными в главе 26 «Экологические преступления» УК РФ.
См. комментарий к ст.250 "Загрязнение вод" УК РФ
См. комментарий к ст.252 "Загрязнение морской среды" УК РФ
7.2. Преступления, посягающие на водные ресурсы как дополнительный объект. Эта группа объединяет ряд составов преступлений, помещенных в разных главах Уголовного кодекса.
См. комментарий к ст.2152 "Приведение в негодность объектов жизнеобеспечения" УК РФ
7.3. Преступления, посягающие на водные ресурсы как дополнительный объект.
См. комментарий к ст.216 "Нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ" УК РФ
См. комментарий к ст.246 "Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ" УК РФ
См. комментарий к ст.247 "Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов" УК РФ
7.4. Преступления, совершаемые на водных объектах. Это весьма многочисленная группа противоправных деяний, ответственность за совершение которых установлена различными статьями главы 24 «Преступления против общественной безопасности» и главы 27 «Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта» УК РФ. Она объединяет очень разнородные составы, один из признаков объективной стороны которых — место совершения преступления — водный объект (в ряде случаев это прямо указывается в тексте соответствующей статьи УК РФ). Иногда место совершения преступления является обязательным, иногда оно подразумевается (т.е. является факультативным), например, когда речь идет о пиратстве как нападении на морское или речное судно и др.
См. комментарий к ст.227 "Пиратство" УК РФ
См. комментарий к ст.236 "Нарушение санитарно-эпидемиологических правил" УК РФ
См. комментарий к ст.256 "Незаконная добыча водных животных и растений" УК РФ
См. комментарий к ст.257 "Нарушение правил охраны рыбных запасов" УК РФ
См. комментарий к ст.262 "Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов" УК РФ
7.5. Преступления, совершаемые на водных объектах и приводящие к уничтожению, повреждению или причинению иного вреда водным объектам. Преступления, относящиеся к данной группе сильно различаются по признакам составов. Часть их относится к преступлениям против общественной безопасности, но при этом характеризуются различными целями, мотивами (ст.205); некоторые — к преступлениям против общественности (ст.243) или к преступлениям против безопасности государства (ст.281).
См. комментарий к ст.243 "Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры" УК РФ
См. комментарий к ст.205 "Террористический акт" УК РФ
См. комментарий к ст.214 "Вандализм" УК РФ
См. комментарий к ст.281 "Диверсия" УК РФ
7.6. Преступления, посягающие на конституционные и иные права граждан, реализуемые при использовании и охране водных объектов. В эту группу следует включить составы преступных посягательств, предусмотренные статьями 140 и 237 УК РФ.
См. комментарий к ст.140 "Отказ в предоставлении гражданину информации" УК РФ
8. Административно-правовые запреты. Их, как и уголовно-наказуемые деяния, можно разделить на несколько групп, исходя из таких классификационных критериев, как предмет и объект (основной, дополнительный) правонарушения, место его совершения и т.п. Но следует учитывать, что в Кодексе об административных правонарушениях содержится большее число составов, чем в Уголовном кодексе, и они фактически уже систематизированы с учетом этих критериев. Отдельные статьи помещены не в главу 8, а в иные главы — 6, 7, 10, охраняющие здоровье населения, собственность, иные блага, а также водные объекты, их качества и свойства. Внутри же главы 8 статьи размещены в соответствии с охраняемой сферой отношений. Поэтому толкование норм об административной ответственности в данном случае целесообразно дать по порядку размещения статей о водных правонарушениях в КоАП РФ — без дополнительных классификаций. Отметим также: эти нормы применяются значительно чаще, чем запреты Уголовного кодекса, и рассчитаны на более широкий круг адресатов.
См. комментарий к ст.6.5 "Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде" КоАП РФ
См. комментарий к ст.7.2 "Уничтожение специальных знаков" КоАП РФ
См. комментарий к ст.8.13 "Нарушение правил охраны водных объектов" КоАП РФ
См. комментарий к ст.8.14 "Нарушение правил водопользования" КоАП РФ
См. комментарий к ст.8.16 "Невыполнение правил ведения судовых документов" КоАП РФ
См. комментарий к ст.8.38 "Нарушение правил охраны рыбных запасов" КоАП РФ
См. комментарий к ст.9.2 "Нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений" КоАП РФ
См. комментарий к ст.10.9 "Проведение мелиоративных работа с нарушением проекта" КоАП РФ