Статья 59. Охрана подземных водных объектов
Статья 59. Охрана подземных водных объектов
1. Физические лица, юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное воздействие на состояние подземных водных объектов,обязаны принимать меры по предотвращению загрязнения,засорения подземных водных объектов и истощения вод, а также соблюдать установленные нормативы допустимого воздействия на подземные водные объекты.
2. На водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод.
3. Использование сточных вод для орошения и удобрения земель может осуществляться в соответствии с санитарным законодательством.
4. В случае, если при использовании недр вскрыты водоносные горизонты,необходимо принять меры по охране подземных водных объектов.
5. При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водозаборных сооружений, связанных с использованием подземных водных объектов, должны быть предусмотрены меры по предотвращению негативного воздействия таких сооружений на поверхностные водные объекты и другие объекты окружающей среды.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика статьи. Она состоит из пяти частей, в которых устанавливаются запреты и требования по охране подземных водных объектов при проведении хозяйственной и иной деятельности, обязанности водопользователей по осуществлению специальных мер для предотвращения негативных воздействий на подземные воды. Такого рода общие обязанности сформулированы в частях 1 и 5 комментируемой статьи, а для особых ситуаций использования недр со вскрытием водоносных горизонтов — в части 4. В части 2 установлен запрет размещения сооружений, опасных для состояния подземных водных объектов (кладбищ, скотомогильников и прочего) и захоронения отходов. Этот запрет ограничен по пространственному признаку — водосборными площадями подземных водных объектов и по целевому признаку — использованием подземных водных объектов для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Часть 3 комментируемой статьи содержит указания на источники права, регулирующие использование сточных вод для орошения и удобрения земель: они относятся к санитарному законодательству. Эта норма выпадает из круга вопросов, регулируемых статьей 59, по всей видимости, ее следовало поместить в статью 56. Даже если исходить из того, что сточные воды, использованные для орошения и удобрения земель, могут попасть в подземные водные объекты, не менее вероятным является их попадание в поверхностные водные объекты, равно как нарушение требований экологического и санитарного законодательства может привести к загрязнению земель (почв), сельскохозяйственной продукции и иным негативным последствиям.
2. Цели статьи. Они состоят в обеспечении порядка деятельности при использовании подземными водными объектами, при ведении работ, которые могут оказать на них вредное воздействие. Статья также направлена на установление гарантий исполнения требований по охране подземных вод с помощью санитарного, экологического законодательства, законодательства о недрах, а при нарушении запретов — уголовного или административного законодательства.
3. Сфера действия и адресаты статьи. Предписания статьи рассчитаны на широкое применение: они затрагивают разные области хозяйствования, в том числе коммунального, сельскохозяйственного производства (животноводство и др.), горнодобывающую промышленность и прочее. При этом охрана подземных вод имеет важное значение для обеспечения прав граждан на благоприятную окружающую среду, на надлежащее функционирование систем жизнеобеспечения (водоснабжения) — в случае нехватки водных ресурсов в поверхностных водных объектах в ряде регионов страны главным источником питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения являются именно подземные водные объекты, на охрану здоровья (подземные водные объекты используются в лечебно-оздоровительных целях) и т.п.
Статистическая справка: по данным государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, в Российской Федерации в 2005 году, на основании данных государственного мониторинга состояния недр, на преобладающей части Европейской территории России, в Предуралье, а также на юге Западной Сибири (вне зоны развития многолетней мерзлоты и районов горноскладчатых областей) максимальные уровни грунтовых вод располагались в пределах нормы с отклонениями от нее на величину до +10% многолетней амплитуды. Уровни ниже нормы на 10—30% наблюдались на территории Воронежской, Липецкой, Ростовской областей, Краснодарского края, северо-западной части Рязанской области, на юге Московской области, а также на отдельных площадях Западной Сибири (в центральной части Тюменской области, на территории Кемеровской и Новосибирской областей). Выше нормы на 10—30% многолетней амплитуды максимальные уровни грунтовых вод отмечались на севере и юге Европейской территории России (Калининградская, Брянская, Смоленская, Тверская, Псковская, Новгородская, Ленинградская области, север Калужской и Московской областей, Ставропольский край, южная часть Ростовской области, Республика Калмыкия и Астраханская область, большая часть юга Волгоградской и Саратовской областей, а также Оренбургская и незначительная часть Самарской области), в центральной части Новосибирской и западной части Кемеровской областей. На отдельных участках на севере и юге Европейской части территории России (Ленинградская, Саратовская, Самарская области, Республика Башкортостан), а также в центральной части юга Западной Сибири (Омская, Томская, Новосибирская и Кемеровская области) максимальные уровни грунтовых вод были более чем на 30% выше нормы, что вызвало подтопление территорий в понижениях рельефа и в пределах низких террас. Ресурсный потенциал подземных вод России составляет 869,1 млн куб. м в сутки. Уровень освоения разведанных месторождений подземных вод и их запасов пока остается низким: из 5100 месторождений полностью или частично введено в эксплуатацию лишь 2535 (49,7%) месторождений. Общий объем эксплуатационных запасов подземных вод составляет 90,87 млн куб. м/сут., в том числе по сумме категорий A+B+Ci — 80,84 млн куб. м/сут. Из подземных источников для различных нужд населения и промышленности в 2005 году забиралось 31,16 млн куб. м/сут. При этом 26,56 млн куб м/сут. было добыто водозаборами и 4,60 млн куб. м/сут. при водоотливе шахтных вод и вертикальном дренаже, из которых 3,78 млн куб м/сут. сбрасывалось в гидросеть без использования и 0,82 млн куб. м/сут. расходовалось на технические нужды. Потери в водопроводной сети составили 1,91 млн куб. м/сут. Для различных целей в том же году использовалось 25,47 млн куб. м/сут., в том числе на хозяйственно-питьевое водоснабжение — 18,7 млн куб. м/сут. (73,4%), на производственно-техническое водоснабжение — 6,16 млн куб. м/сут. (24,2%), остальные 2,4% — на орошение земель и обводнение пастбищ.
Основная часть подземных вод используется для хозяйственно-питьевого водоснабжения. Использование подземных вод в этих целях в расчете на одного человека в среднем по России составляет 130 л/сут., в том числе по федеральным округам: Северо-Западный — 50 л/сут.; Дальневосточный — 104 л/сут.; Приволжский — 108 л/сут.; Уральский — 123л/сут.; Южный — 124 л/сут.; Сибирский — 137 л/сут. и Центральный — 183 л/сут. Доля подземных вод в общем балансе хозяйственно-питьевого водоснабжения, как и в прошлые годы, составляет 45%. Более 60% городов и поселков городского типа удовлетворяют потребности в питьевой воде, используя подземные воды, а около 20% из них имеют смешанные источники водоснабжения. В сельской местности доля подземных вод в хозяйственно-питьевом водоснабжении составляет 80—85%. В результате извлечения и добычи подземных вод на отдельных территориях продолжают формироваться крупные региональные депрессионные воронки, площади которых достигают значительных размеров (до 50 тыс. кв. км), а снижение уровня в центре — 65—130 м (города Брянск, Курск, Москва, Санкт-Петербург).
На территории России, по данным государственного мониторинга состояния недр, число участков загрязненных подземных вод составляет 5591, при этом более 80% участков загрязнения выявлены в грунтовых водоносных горизонтах, обычно не являющихся источниками питьевого водоснабжения населения. По экспертным оценкам, в целом по Российской Федерации доля загрязненных вод не превышает 5—6% общей величины их использования для питьевого водоснабжения населения. Загрязнение 2204 участков (39% общего количества) связано с деятельностью промышленных предприятий, 838 участков (15%) — с сельскохозяйственной деятельностью, 647 участков (12%) — с коммунальным хозяйством, 413 участков (7%) — в результате подтягивания некондиционных природных вод при нарушении режима их эксплуатации, 564 участков (10%) обусловлены деятельностью промышленных, коммунальных и сельскохозяйственных объектов (загрязнение подземных вод «смешанное»), а для 925 участков (17%) источник загрязнения подземных вод не установлен.
Основными загрязняющими подземные воды веществами являются соединения азота (нитраты, нитриты, аммиак или аммоний — на 2212 участках), нефтепродукты (на 1637 участках), сульфаты, хлориды (определены на 931 участке), фенолы (на 355 участках), тяжелые металлы (медь, цинк, свинец, кадмий, кобальт, никель, ртуть или сурьма — на 377 участках). На 3745 участках (67%) интенсивность загрязнения подземных вод составляет 1-10 ПДК, на 1295 участках (23%) изменяется в пределах 10-100 ПДК, на 551 участке (10%) превышает 100 ПДК.
Согласно нормативам СанПиН 2.1.4.1074-01 чрезвычайно опасной степени загрязнения подземных вод (I класс опасности загрязняющих веществ) подвержены 122 участка, или 2% общего количества загрязненных участков; высокоопасному (II класс) — соответственно 1140 участков (20%); опасному (III класс) — 2597 (47%); умеренно опасному (IV класс) — 1732 (31%). Наибольшую экологическую опасность представляет загрязнение подземных вод на водозаборах питьевого водоснабжения, которое за период с 1985 по 2005 год было отмечено на 1210 водозаборах, преимущественно представляющих собой одиночные эксплуатационные скважины. Из общего числа водозаборов с загрязнением подземных вод 140 имеют производительность более 1,0 тыс. куб. м/сут. и 85 водозаборов — более 5,0 тыс. куб. м/сут., причем большая их часть расположена в Самарской, Пензенской, Оренбургской и Свердловской областях, Республике Марий Эл.
На крупных водозаборах подземных вод, находящихся в ведении жилищно-коммунального хозяйства городов, как правило, организованы зоны санитарной охраны, в пределах которых в основном соблюдаются требования Сан-ПиН 2.1.4.027-95 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов хозяйственно-питьевого водоснабжения». На малых водозаборах в ряде случаев зоны санитарной охраны либо вообще не созданы, либо хозяйственная деятельность в пределах таких зон не соответствует требованиям указанного выше нормативного документа. Особенно часто отсутствие зон санитарной охраны наблюдается на водозаборах, сооруженных на участках с неоцененными запасами подземных вод. Кроме того, в указанном Государственном докладе отмечаются случаи неудовлетворительного технического состояния водозаборных скважин. В результате отсутствия зон санитарной охраны на таких водозаборах нередко происходит загрязнение подземных вод.
Адресатами предписаний комментируемой статьи выступает неопределенный круг лиц. Некоторые из них названы в тексте (см. ч.1 ст.59), некоторые являются субъектами разных видов деятельности, перечисленных в статье (проектирование, размещение скотомогильников, пользование недрами и т.п.). Статья предназначена и для лиц, осуществляющих экологическое управление (планирование, финансирование природоохранных мероприятий), контроль и надзор за соблюдением законодательства об использовании и охране подземных водных объектов, работников правоохранительных органов, прокуратуры, судей.
4. Основные понятия. Большинство из них содержится и в других статьях Водного кодекса: физические и юридические лица, загрязнение, засорение, негативное воздействие, истощение вод и т.п. (см. комментарий к ст. 1, 5, 55, 56 и др.). Базовыми для данной статьи являются понятия подземных водных объектов и их водосборных площадей, водоносных горизонтов, использования недр, водозаборных сооружений
Водосборные площади — территория, сток с которой формирует водный объект.
Водоносные горизонты — совокупность водоносных пластов, близких по условиям формирования и геологическому строению, гидравлически связанных между собой. Водоносный горизонт является самостоятельной гидродинамической единицей (резервуаром) и обычно имеет общие области питания и разгрузки. Водоносными могут быть слои песка, гравия, гальки, а также известняки и другие трещиноватые массивные породы.
Водозаборные сооружения — комплекс сооружений и устройств, предназначенных для забора воды из водных объектов с целями удовлетворения потребностей промышленности, сельского хозяйства, хозяйственно-питьевого обеспечения нужд населения и пр.
Недра — часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, не доступных для геологического изучения и освоения.
Использование недр — деятельность по геологическому изучению их, добыче полезных ископаемых, строительству подземных сооружений, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых, размещению (временному складированию или захоронению) отходов в выработанных шахтах, естественных пустотах и т.п.
5. Содержание требований по охране подземных водных объектов. По части 1 комментируемой статьи они сводятся к принятию мер по предотвращению загрязнения и засорения подземных водных объектов, истощения вод, а также соблюдению нормативов допустимого воздействия на подземные водные объекты (о порядке установления и юридического значения нормативов — см. комментарий к ст.35). Какие меры, в каких случаях должны осуществляться, в части 1 ст.59 не сказано. Здесь определены субъекты принятия мер — это физические и юридические лица, деятельность которых оказывает или может оказать негативное последствие. Поэтому следует обращаться к горному и экологическому законодательству для того, чтобы уяснить как содержание деятельности, так и показатели ее негативных воздействий на подземные водные объекты, т.е. загрязнения, засорения, истощения вод, параметров и условий осуществления предупредительных мер.
Так, статьей 23 Федерального закона «О недрах» предусматриваются следующие требования: охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку (п.7); предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод (п.8); соблюдение уставного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых (п.9). Таким образом, законодатель обращает особое внимание на осуществление предупредительных мер, например, при сооружении, эксплуатации и ликвидации подземных хранилищ нефти и газа — эти продукты не должны попадать в подземные водные объекты, равно как и дренажные воды, используемые в горных выработках, сточные воды, образовавшиеся при промывке руды, и т.п. и т.д.
Еще одна группа требований содержится в части 4 комментируемой статьи. Они сформулированы максимально общим образом — «меры по охране подземных водных объектов». Но здесь указывается ситуация, при возникновении которой такие меры должны быть приняты — вскрытие водоносных горизонтов при использовании недр. Она может иметь место при строительстве подземных сооружений, ведении буровых работ, добыче/разработке полезных ископаемых, прокладке кабелей, сооружении иных вспомогательных устройств, связанных и не связанных с добычей полезных ископаемых.
Наконец, третья группа требований направлена на охрану не подземных, а поверхностных водных объектов и других объектов окружающей среды, но формулируются эти требования применительно к этапам деятельности по использованию подземных водных объектов, а именно проектированию, размещению. Другими объектами окружающей среды, в отношении которых должны быть приняты меры охраны, являются почвы (земли), чтобы не допустить, например, их подтопления, затопления, просадки и т.п.; объекты животного мира — в плане охраны среды (мест) их обитания и т.д. К той же группе относится предотвращение вредных воздействий на поверхностные водные объекты при создании водозаборных сооружений на подземных водных объектах.
6. Содержание специального запрета. Он установлен в части 2 комментируемой статьи для обеспечения особой охраны специального объекта — водосборных площадей подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения. Здесь запрещается размещать:
а) места захоронения отходов производства и потребления (см. комментарий к ст.56 ВК РФ). Отметим, что и в данном случае Водный кодекс опирается на требования Закона Российской Федерации «О недрах»: в пункте 11 ст.23 предусмотрено требование предотвращения накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения. Как видим, водное законодательство несколько сужает предписание законодательства о недрах;
б) кладбища;
в) скотомогильники — место для захоронения трупов животных;
г) иные объекты,оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод. Такими объектами являются склады пестицидов, хранилища топлива.
7. Использование сточных вод для орошения и удобрения земель. В части 3 комментируемой статьи сказано лишь, что оно осуществляется в соответствии с санитарным законодательством.