Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
Статья 56. Охрана водных объектов от загрязнения и засорения
1. Сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (их частей и механизмов), запрещаются.
2. Проведение на водном объекте работ, в результате которых образуются твердые взвешенные частицы, допускается только в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.
3. Меры по предотвращению загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных чрезвычайных ситуаций и по ликвидации их последствий определяются законодательством Российской Федерации.
4. Содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах недолжно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы.
5. Захоронение в водных объектах ядерных материалов, радиоактивных веществ запрещается.
6. Сброс в водные объекты сточных вод,содержание в которых радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений превышает нормативы допустимого воздействия на водные объекты, запрещается.
7. Проведение на основе ядерных и иных видов промышленных технологий взрывных работ, при которых выделяются радиоактивные и (или) токсичные вещества, на водных объектах запрещается.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика статьи. Она состоит из семи частей, а тем самым является объемной, но вдобавок и весьма разнородной по содержанию и форме правовых предписаний: от конкретных норм прямого действия до общих — чрезвычайно абстрактных и отсылочных норм. В части первой комментируемой статьи сформулирован исчерпывающий запрет на сброс сточных вод и захоронение ряда отходов и материалов/предметов. Во второй части содержится отсылочная к другим актам российского законодательства норма очень неопределенного характера. Здесь говорится о проведении работ на водном объекте, т.е. указывается некая деятельность и место ее проведения, а также обозначаются результаты/последствия этой деятельности — образование твердых взвешенных частиц. В итоге дается отсылка к требованиям законодательства Российской Федерации. Третья часть комментируемой статьи представляет собой также сформулированную самым общим образом отсылочную норму о мерах предотвращения загрязнения водных объектов вследствие аварий и иных .чрезвычайных ситуаций. Ни содержание мер, ни субъекты их проведения, ни их обязанности здесь не конкретизируются. Часть четвертая комментируемой статьи юридико-технически построена совершенно иначе, чем предыдущие нормы. В ней установлено требование о том, что содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные, установленные в соответствии с законодательством РФ, нормативы. В пятой и шестой частях комментируемой статьи установлены родственные/соподчиненные запреты на захоронение и сброс в водные объекты особо опасных веществ и их соединений. Эти запреты дополняются указанием на запрет по части 7 комментируемой статьи, который является более широким, с одной стороны, поскольку в нем говорится о проведении работ на основе «иных видов промышленных технологий», а с другой — более узким, потому что в данной части вновь повторяется запрет привнесения выделяемых в результате такого рода работ только радиоактивных и токсичных веществ.
2. Цель статьи. Она обозначена в ее названии: охрана водных объектов от загрязнения и засорения. Но по тексту эта общая, можно даже сказать — глобальная, цель уточняется и конкретизируется. Подцелями можно поэтому считать:
а) обеспечение правопорядка и законности при использовании водных объектов;
б) воспрепятствование незаконным сбросам сточных вод и захоронению отходов;
в) предупреждение загрязнения водных объектов;
г) установление дополнительных гарантий соблюдения экологических требований при производстве отдельных видов работ на водных объектах.
3. Сфера действия и адресаты статьи. С одной стороны, применение предписаний комментируемой статьи предполагает самые широкие возможности. Действительно, охрана водных объектов от загрязнений и засорения ввиду и количества этих объектов, и разнообразия деятельности, приводящей или могущей привести к их загрязнению и засорению, невообразимо велики. С другой стороны, формулировки, содержащиеся в комментируемой статье, сужают сферу ее применения по сравнению с идеей, заложенной в названии статьи. Это однозначно проявляется при анализе положений, содержащихся в частях 2, 3, 4, 7 комментируемой статьи.
Адресатами статьи является чрезвычайно широкий круг лиц: водопользователи, граждане, собственники водных объектов, должностные лица, обязанные осуществлять контроль за охраной водных объектов от загрязнения и засорения, должностные лица предприятий и организаций, в ходе деятельности которых осуществляется сброс сточных вод в водные объекты, может возникнуть необходимость размещения отходов, а также должностные лица предприятий и организаций, функционирование которых приводит к образованию вредных (химических, радиоактивных, биологических) веществ, поступающих (законно или противоправно) в водные объекты. Безусловно, предписания комментируемой статьи должны приниматься во внимание работниками природоохранных органов, правоохранительных органов, прокуратуры, судьями — в случае осуществления ими функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства об охране водных объектов, рассмотрению жалоб и заявлений, а также исков граждан, их объединений, юридических лиц, расследованию уголовных дел и ведению административного производства.
4. Основные понятия. В комментируемой статье употребляются разные термины. Часть из них относится к категории общеправовых, например «здоровье человека», «запрещается» и т.п. Но большинство понятий, используемых в комментируемой статье, имеет весьма специализированный характер:твердые взвешенные частицы, радиоактивные вещества, пестициды и агрохимикаты, опасные вещества, токсичные вещества, ядерные материалы и ядерные технологии, нормативы допустимого воздействия. Отдельные из упомянутых понятий разъясняются в нормах комментируемого Кодекса, некоторые —в других законодательных актах (например, в федеральных законах «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «Об отходах производства и потребления», «Об использовании атомной энергии»), но многие — пока что — расшифровываются только доктриной экологического права.
5. Содержание запретов. Как уже отмечалось, комментируемая статья формирует несколько запретов, предназначенных для обеспечения охраны водных объектов от загрязнения и засорения. В части 1 установлен запрет сброса и захоронения в водных объектах отходов производства и потребления и отдельных их видов; в части 5 — запрет захоронения ядерных материалов и радиоактивных веществ; в части 6 — запрет сброса сточных вод, в которых содержатся опасные вещества и их соединения, если при этом превышены нормативы допустимого воздействия на водные объекты; в части 7 — запрет проведения на водных объектах работ (взрывных и др.), при которых выделяются радиоактивные или токсичные вещества. Надо сказать, что большинство этих запретов уже установлены российским законодательством об обращении с отходами, о радиационной безопасности, о санитарно-эпидемиологическом благополучии, об обращении с опасными химическими (в том числе токсичными) веществами, об охране окружающей среды, уголовным и административным законодательством.
Но все же специфика охраны водных объектов как одного из важнейших компонентов обеспечения жизнедеятельности людей, с одной стороны, а с другой — масштабное их использование для сброса сточных вод дают основания для дополнительного установления соответствующих запретов.
Чтобы уяснить их содержание и юридическое значение, а также правовые последствия их несоблюдения, необходимо обратиться к смежному экологическому законодательству, раскрывающему смысл и параметры предмета деятельности (т.е. загрязнения и засорения водных объектов) и способов ее осуществления (сброс, захоронение, проведение отдельных видов работ).
5.1. Предметом в данном случае являются сточные воды, отходы производства и потребления, такая их разновидность, как выведенные из эксплуатации суда и иные плавучие средства, их части и механизмы, радиоактивные вещества, пестициды и агрохимикаты, другие опасные для жизни и здоровья человека вещества и их соединения, ядерные материалы, токсичные вещества и их соединения, по содержанию в сточных водах превышающие установленные нормативы. Из перечисления использованных в комментируемой статье терминов видно, что это — смежные понятия, находящиеся в определенном соотношении. Так, все они — химические вещества, в которых выделяются радиоактивные, токсичные, иные опасные (для человека, окружающей среды,водных объектов) и пр., либо отходы, которые также разделяются на виды. Российское законодательство детально регулирует эти вопросы.
5.2. Химические вещества. Объектом правового регулирования в данном случае являются экологически опасные, т.е. химические, в том числе токсичные, радиоактивные, биологические и иные вещества.
Экологически опасные вещества. Понятие «экологически опасные вещества» употребляется в широком и узком смысле. В широком смысле в эту группу включаются самые различные по происхождению, сфере применения, процессам получения, правовому режиму, контролю за использованием, мерам безопасности группы веществ, упоминаемые в текстах экологических правовых норм в качестве предмета человеческой деятельности либо средства воздействия на окружающую среду. В этом перечне:
1) радиоактивные (т.е. ядерные) материалы, радиоактивные источники (источники ионизирующего излучения), радиоактивные вещества;
2) взрывчатые вещества, т.е. химические соединения либо механические смеси веществ, способные к быстрому самораспространяющемуся химическому превращению (взрыву);
3) наркотические средства, т.е. вещества растительного или синтетического происхождения;
4) лекарственные препараты, оказывающие специфическое стимулирующее, галлюциногенное и иное воздействие на центральную нервную систему и включенные в список наркотических средств;
5) психотропные вещества, т.е. вещества естественного или синтетического происхождения, оказывающие стимулирующее или депрессивное воздействие на центральную нервную систему и включенные в списки международных конвенций;
6) сильнодействующие и ядовитые вещества, оказывающие опасное, в том числе отравляющее, воздействие на живые организмы при приеме их в значительных дозах и помещенные в соответствующие списки лекарственных, а также синтетических и природных веществ, не разрешенных в качестве лекарственных средств;
7) пестициды, агрохимикаты (удобрения, стимуляторы роста растений, средства борьбы с вредителями и болезнями растений, ядохимикаты), используемые в сельском и лесном хозяйстве и помещенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории России;
8) химические вещества, т.е. вещества, обладающие токсичностью и (или) иными опасными свойствами, занесенные в Список потенциально опасных химических и биологических веществ;
9) озоноразрушающие вещества;
10) биологические, бактериологические вещества, занесенные в указанный Список, т.е. организмы, препараты, их содержащие, способные оказать негативное воздействие на окружающую среду, вызвать заболевания людей, животных и растений и т.п., а также микробиологические организмы, токсины, препараты, их содержащие, в отношении которых устанавливаются особые правила безопасности;
11) воспламеняющиеся вещества — газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20°С или ниже;
12) легковоспламеняющиеся вещества, способные при изменении температуры или ином (механическом, химическом) воздействии в кратчайшее время переходить в иное состояние (газо- и парообразное) с выделением высоких температур;
13) окисляющие вещества, т.е. вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;
14) горючие вещества — жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и способные гореть после его удаления;
15) токсичные и высокотоксичные вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели;
16) отравляющие вещества, в том числе газы различного действия, поражающие живые организмы и характеризующиеся быстрым распространением на значительные расстояния;
17) запрещенные виды опасных отходов (отходы — неупотребимые остатки сырья, изделий, материалов, содержащие различные концентрации вредных веществ и их соединений), и др.
В узком смысле под экологически опасными веществами понимаются прямо указанные в законодательных и нормативных правовых актах вещества, их соединения, представляющие опасность именно для окружающей среды, при внесении (попадании) которых в окружающую среду вообще или в количествах, превышающих допустимые (безопасные) уровни (концентрации), фиксируются негативные изменения состояния ее отдельных элементов. Сюда входят, например, указанные в статьях главы 26 УК РФ радиоактивные, химические и бактериологические (биологические), микробиологические опасные вещества и отходы, газы, а также классифицируемые по показателям острой токсичности в водной среде вещества, представляющие опасность для окружающей среды (средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов — не более 10 мг на литр, средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, — не более 10 мг на литр, средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов — не более 10 мг на литр). Экологически опасные вещества могут находиться в твердом, жидком, газообразном, парообразном состоянии.
5.3. Радиоактивные вещества. В узком смысле это не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение, т.е. излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков. В широком смысле речь идет также о:
а) ядерных материалах, т.е. материалах, содержащих или способных воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества;
б) радиационных источниках, т.е. не относящихся к ядерным установкам, комплексах, установках, аппаратах, оборудовании и изделиях, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение;
в) радиоактивных отходах, т.е. ядерных материалах и радиоактивных веществах (в любом агрегатном состоянии), дальнейшее использование которых не предусматривается, а также материалах, изделиях, оборудовании, объектах биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные нормативными актами; они образуются при добыче и переработке радиоактивных руд, изготовлении ядерного топлива, в процессе производства энергии на атомных электростанциях, при переработке отработавшего ядерного топлива, при производстве оружейных ядерных материалов, в процессе эксплуатации и утилизации кораблей и судов с транспортными ядерными энергетическими установками, при проведении научно-исследовательских работ с использованием радиоактивных веществ и делящихся материалов, при использовании радионуклидов в медицине, науке и технике, при подземных ядерных взрывах (радиоактивные отходы разделяются на жидкие, твердые и пульпы, т.е. смесь нерастворимых отходов радиоактивных материалов с жидкостью, низкоактивные и высокоактивные).
К этому ряду понятий примыкает термин «ядерные установки», охватывающий сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства, сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами, критическими и подкритическими ядерными стендами, сооружения, комплексы, полигоны, установки и устройства с ядерными зарядами для использования в мирных целях, другие содержащие ядерные материалы сооружения, комплексы, установки для производства, использования, переработки, транспортирования ядерного топлива и ядерных материалов. Федеральным законом от 10 июля 2001г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об использовании атомной энергии» перечень этот был расширен за счет введения понятий тепловыделяющей сборки ядерного реактора, т.е. машиностроительного изделия, содержащего ядерные материалы и предназначенного для получения тепловой энергии в ядерном реакторе за счет осуществления контролируемой ядерной реакции, и облученных тепловыделяющих сборок ядерного реактора, т.е. облученных в ядерном реакторе и извлеченных из него тепловыделяющих сборок, содержащих отработавшее ядерное топливо.
Федеральный закон от 10 июля 2001г. включил в виды (этапы) обращения с опасными (радиоактивными) отходами понятие временного технологического хранения облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними и их переработке для извлечения ценных компонентов (см. Федеральный закон «Об использовании атомной энергии»).
5.4. Химические вещества. Это самая большая группа веществ, оказывающих воздействие на окружающую среду, т.е. органические и неорганические вещества, соединения или продукты, содержащие такие вещества, которые при внесении в окружающую среду или контакте с живыми организмами могут посредством химических или физико-химических процессов причинить вред жизни и здоровью людей и окружающей среде.
По степени опасности химические вещества разделяются на четыре класса — чрезвычайно опасные, высокоопасные, умеренно опасные, малоопасные — по ГОСТу 12.1.007—76 «Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности», либо на три класса — высокоопасные, умеренноопасные, малоопасные — по ГОСТу 17.4.1.02—83 «Охрана природы. Почвы. Классификация химических веществ для контроля загрязнения». Особое место среди опасных химических веществ занимают пестициды и агрохимикаты.
Пестициды — химические или биологические препараты, используемые для борьбы с вредителями и болезнями растений, сорными растениями, вредителями хранящейся сельскохозяйственной продукции, бытовыми вредителями и внешними паразитами животных, а также для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев (дефолианты), предуборочного подсушивания растений (десиканты). Действующее вещество пестицида представляет собой биологически активную его часть, использование которой в виде различных препаративных форм приводит к воздействию на тот или иной вид вредного организма или на рост и развитие растений. Агрохимикаты — удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных (Федеральный закон от 24 июня 1997г. «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»). Пестициды и агрохимикаты делятся на:
а) внесенные в Государственный каталог пестицидов и агрохимикатов, разрешенных к применению на территории России;
б) ограниченного использования, которые имеют устанавливающуюся в результате регистрационных испытаний повышенную вероятность негативного воздействия на здоровье людей и окружающую природную среду; применение их осуществляется на основе специального разрешения;
в) запрещенные к применению.
Набор показателей определения вредного воздействия химических веществ при отнесении их к классу опасности — это ПДК (предельно допустимые концентрации); токсичность (ЛД50), выражающая среднюю смертельную дозу препарата в миллиграммах вещества, действующего на 1 кг живого веса, вызывающую гибель 50% подопытных животных; персистентность, т.е. неизменность в среде и в растениях; растворимость; летучесть; концентрация в общей массе отходов и др.
5.5. Токсичные вещества. Они представляют собой наиболее опасную разновидность химических веществ и определяются как все органические и неорганические химические вещества, содержащие их соединения и продукты, которые при поглощении (абсорбации при дыхании, с пищей) или при контакте с организмом (попадании на кожу, слизистую и пр.) либо при внесении их в окружающую среду могут посредством химических или физико-химических процессов (реакций) причинить вред жизни и здоровью людей, окружающей среде. Показателями токсичности являются: количество введенного или абсорбированного вещества, время, необходимое для проявления поражения, эффект синергизма, т.е. увеличение токсичности исходного химического вещества при взаимодействии с другими веществами при попадании в окружающую среду.
В приложении 1 к Федеральному закону от 20 июня 1997г. «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» указывается, что токсичные вещества, т.е. способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели, характеризуются следующими показателями: средняя смертельная доза при введении в желудок — от 15 до 200 мг на килограмм включительно; средняя смертельная доза при нанесении на кожу — от 50 до 400 мг на килограмм включительно; средняя смертельная концентрация в воздухе — от 0,5 до 2 мг на литр включительно. Для высокотоксичных веществ вводятся следующие показатели; средняя смертельная доза при введении в желудок — не более 15 мг на килограмм; средняя смертельная доза при нанесении на кожу — не более 50 мг на килограмм; средняя смертельная концентрация в воздухе — не более 0,5 мг на литр. При наличии на опасном производственном объекте предельного количества опасных веществ от 200 т для токсичных и от 20 т для высокотоксичных веществ предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности с всесторонней оценкой риска аварии и связанной с ней угрозы для жизни и здоровья людей, окружающей среды, возможности локализации и ликвидации последствий и т.д.
В международном праве применительно к химическому оружию употребляется термин «токсичный химикат», т.е. любой химикат, который за счет своего химического воздействия на жизненные процессы может вызвать летальный исход, временный инкапаситирующий эффект или причинить постоянный вред человеку или животным. Сюда относятся все такие химикаты независимо от их происхождения или способа их производства. Применяется также термин «прекурсор токсичного химиката», т.е. любой химический реагент в любой стадии производства токсичного химиката каким бы то ни было способом.
Помимо токсичных и высокотоксичных веществ российское законодательство употребляет термин «суперэкотоксиканты», относя к ним такие опасные токсичные химические вещества, как, например, диоксины, т.е. устойчивые соединения с периодом полураспада до 10 лет, накапливающиеся в почве, растениях, живых организмах, вызывающие при достижении определенного уровня накопления опасные генетические изменения, диоксиноподобные токсиканты, фураны и др.
Обеспечение соблюдения запретов, установленных в водном законодательстве при обращении с опасными веществами, подкрепляется нормами уголовного и административного законодательства.
5.6. Отходы. Российское законодательство в качестве объектов правового регулирования рассматривает как сами отходы, так и порядок обращения с ними, условия и требования к различным этапам их,жизненного цикла. Рассмотрим их подробнее.
Федеральный закон 1998г. определяет понятие отходов производства и потребления как «остатки сырья, материалов, полуфабрикатов изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства». Опасные отходы по Закону — это «отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней, либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами» (ст.1).
Согласно названию Закона выделяется два вида отходов — производства и потребления, по тексту статьи 1 — отходы и опасные отходы, которые, в свою очередь, разделяются по качественным характеристикам содержащихся в них вредных веществ на токсичные, взрывоопасные и т.п., а также лом и отходы цветных и черных металлов; по физическому состоянию — это сырье и другие исходные материалы, частично готовая продукция (полуфабрикаты) и готовые товары, изделия, иная продукция, которые либо утратили потребительскую ценность как таковую, либо содержат такое количество вредных веществ, что это делает невозможным их использование.
Федеральный классификационный каталог отходов выделяет их виды по совокупности приоритетных признаков: по происхождению, агрегатному состоянию, химическому составу, экологической опасности. Каталог имеет пять уровней классификации, расположенных по иерархическому принципу: блоки, группы, подгруппы, позиции, субпозиции. Таким образом, по происхождению выделяют отходы органического природного (животного и растительного) и минерального, химического, коммунального (включая бытовые) происхождения. В первый блок входит 29 наименований, во второй — 13, в третий — 44, в четвертый — 20 (наименования соответствуют подгруппам).
Токсичные отходы делятся на четыре класса опасности (I—IV) по Временному классификатору токсичных промышленных отходов и Методическим рекомендациям по определению класса токсичности промышленных отходов, утвержденным Минздравом и ГКНТ СССР в 1987г.
В комментируемой статье специально выделена одна из разновидностей отходов — выведенные из эксплуатации суда и иные плавучие средства, их части и механизмы. Такое решение законодателя не случайно. Дело в том, что в последнее десятилетие возникла новая проблемная ситуация: затопление судов, которые экономически невыгодно использовать, притом что их собственники и владельцы не желают расходовать средства на оплату команды, топлива и т.п. при транспортировке отслужившего судна к месту его утилизации. В результате пользователя судоходными реками столкнулись с массовым явлением — умышленным затоплением судов. Это приносит колоссальный вред водным объектам, водным биоресурсам, поскольку на таких судах, как известно, используются опасные вещества — лаки, краски, а их металлические, деревянные, пластиковые части, остатки топлива, навигационных приборов и многое другое при попадании в водные объекты оказывает негативное воздействие на их состояние и качество. Кроме того, разлагаются эти материалы/вещества очень медленно, а в процессе разложения выделяют иные токсичные вещества либо вступают во взаимодействие с веществами, находящимися в водных объектах, образуя вредные соединения). Они создают угрозу безопасности судоходства и другим правомерным видам водопользования. Особенно остро стоит эта проблема на крупных реках, в частности на Волге. В.П.Виноградов, руководивший Волжской межрегиональной природоохранной прокуратурой, отмечал, что здесь существует ряд сложных проблем.
5.7. Сточные воды — воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненной территории (см. комментарий к ст.1).
5.8. Юридическая ответственность. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержит ряд норм об ответственности за нарушение правил обращения с отходами. Сами положения об ответственности в нем во многом сохранены, но формулировки по сравнению с ранее действовавшим законодательством изменены и, главное, введен общий формальный состав несоблюдения экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, совершаемого при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении, ином обращении с отходами производства и потребления (ст.8.2). Специальные составы содержатся в части 2 ст.8.6 «Порча земель», устанавливающей административную ответственность за такое деяние в результате нарушения правил обращения с отходами производства и потребления; в части 5 ст.8.13 «Нарушение правил охраны водных объектов», т.е. загрязнение ледников, снежников, ледяного покрова водных объектов или водных объектов,содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления, а также захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах; в статье 8.19, предусматривающей ответственность за самовольное захоронение или захоронение с нарушением правил с судов и иных плавсредств, летательных аппаратов, искусственных островов, установок и сооружений отходов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе или в исключительной экономической зоне Российской Федерации; в части 2 ст.8.31 — за загрязнение лесов сточными водами,вредными веществами либо отходами.
5.9. Действия (бездействие). В комментируемой статье запрещается несколько видов действий: сброс сточных вод, захоронение, проведение ряда работ на водных объектах.
Согласно общепринятому мнению сброс сточных вод представляет собой завершающий этап процесса обращения с ними, который начинается с их образования, сбора, очистки, транспортировки до места сброса. Сброс сточных вод означает их введение, размещение, перекачивание в водные объекты.
Захоронение — деятельность по изоляции отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, которая обеспечивает их непроникновение в окружающую среду.
Учитывая многоаспектность процесса обращения с отходами, следует разъяснить содержание иных этапов, например транспортировки отходов, которая может осуществляться по водным путям. Здесь нужно исходить из базовых позиций Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Данный закон вводит для обозначения действий, объектом которых являются отходы, следующие термины: обращение, образование, сбор, использование, обезвреживание, транспортирование, размещение, хранение, захоронение, трансграничное перемещение. Термин «обращение с отходами» раскрывается законодателем как деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.
Использование — это применение отходов для производства товаров (продукции, выполнения работ, оказания услуг или для получения энергии).
Обезвреживание — обработка отводов, в том числе сжигание и обеззараживание их на специализированных установках, в целях предотвращения вредного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.
Трансграничное перемещение отходов — их перевозка с территории, находящейся под юрисдикцией одного государства, на (через) территорию, находящуюся под юрисдикцией другого государства, при условии, что такое перемещение затрагивает интересы не менее двух государств. Трансграничное перемещение отходов через (на) территорию Российской Федерации осуществляется только для их использования на основании разрешения. Ввоз их в целях и захоронения и обезвреживания запрещался, но теперь Федеральным законом от 10 июля 2001г. «О внесении изменений и дополнений в статью 50 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» был разрешен,, что подтверждено и Федеральным законом «Об охране окружающей среды». К этому понятию примыкает и термин «транспортирование опасных отходов», т.е. их перевозка, при наличии паспорта опасных отходов, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соблюдении требований безопасности при собственно перевозке, погрузочно-разгрузочных работах, упаковке, маркировке и при наличии документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием их количества, цели и места назначения и т.п.
В ряде актов встречаются и иные термины, например утилизация, т.е. такое обезвреживание отходов, при котором одновременно извлекаются полезные продукты, необходимые для дальнейшего производства; переработка] складирование отходов — временное их размещение; сбор отходов, т.е. их накопление в месте образования (производства); удаление отходов, охватывающее их сбор, сортировку, перевозку, обработку, хранение и захоронение на поверхности или под землей; рекуперация, рециркуляция и т.п.
5.10. Проведение работ. В части 7 комментируемой статьи речь идет об очень специфических работах:
а) осуществляемых на основе ядерных технологий взрывных работах;
б) осуществляемых на основе иных видов промышленных технологий взрывных работах. Запрет (по ВК РФ) имеет юридическое значение только тогда, когда при проведении этих работ «выделяются радиоактивные (или) токсичные вещества» и лишь в том случае, если эти работы проводятся на водных объектах.
Невозможно в наши дни — с учетом всех международных документов, инициатором и участником которых является Российская Федерация (ранее СССР), представить себе ситуацию проведения взрывных работ на основе ядерных технологий вообще, а на водных объектах — в особенности. Этот запрет является не только совершенно избыточным, анахроничным, но вносит правовой диссонанс в регулирование вопросов международной безопасности, атомной энергетики, охраны окружающей среды.
Далее, возникает проблема, связанная с понятием иных видов промышленных технологий. В части 7 статьи 56 ВК РФ сказано, что они являются основой взрывных работ, при которых выделяются опасные (радиоактивные или токсичные) вещества. Любые взрывные работы, поскольку здесь применяются взрывчатые вещества, при взрыве образуют токсичные вещества.
5.11. Взрывчатые вещества — это химические соединения или механические смеси веществ, способные к быстро распространяющемуся химическому превращению (взрыву). Но взрывоопасными объектами (и цехами) являются не только те, где производятся, хранятся, используются взрывчатые вещества как таковые, но и иные опасные вещества, способные вызвать взрыв самостоятельно либо во взаимодействии с другими веществами (например, объекты по хранению и переработке зерна, автомобильные газонаполнительные компрессорные станции, аммиачные холодильные установки, паровые и водогрейные котлы, сосуды, работающие под давлением, трубопроводы пара и горячей воды), либо используются технологии высокого давления и др. Поэтому нужно учитывать, что законодатель различает наряду с взрывчатыми следующие вещества: воспламеняющиеся, легковоспламеняющиеся, горючие, отравляющие и иные опасные (экологически) вещества. Соответственно ими являются: газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20°С; вещества, способные при изменении температуры или при ином (механическом либо химическом) воздействии в кратчайшее время переходить в иное агрегатное состояние (газо-, парообразное) с выделением высоких температур; поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции; жидкости, пыли, газы, способные самовозгораться от источника зажигания и гореть после его удаления.
Взрывчатые вещества широко используются на водных объектах: для ликвидации заторов, подрыва льда, строительства дамб, плотин, мостов, предотвращения паводков и наводнений, для ликвидации иных чрезвычайных ситуаций и в других целях. Поэтому введение данного — столь абстрактно сформулированного — запрета заведомо обрекает его на невыполнение. По всей видимости, он должен и в принципе может быть конкретизирован путем указания условий проведения взрывных работ, их сроков, мер безопасности для водных биологических ресурсов, кормовых баз, путей миграции водных животных/рыб и т.д. и т.п., и, конечно, путем легитимного разъяснения понятия «иные промышленные технологии». Частично эта проблема разрешается предписаниями статей 60—62 ВК РФ (см. комментарий к ним), хотя и их требования вызывают ряд юридических проблем.
6. Иные требования и ограничения. Они сформулированы в частях 3—4 комментируемой статьи. Все указанные нормы носят отсылочный — к российскому законодательству — характер. Так, в части 2 указывается, что проведение работ на водном объекте, в результате которых образуются твердые взрывчатые частицы, допускается только в тех случаях, когда порядок их осуществления регулируется законодательством Российской Федерации. Твердые взрывчатые частицы образуются и при добыче со дна и берегов водного объекта общераспространенных полезных ископаемых (песка, гравия и пр.), и при строительстве гидротехнических сооружений, и при ликвидации чрезвычайных ситуаций, и во многих иных случаях.
6.1. Далее, в части 3 содержится общее требование, касающееся обеспечения экологической безопасности, содержание и осуществление которого также регулируется не водным (в основном), а специальным законодательством о чрезвычайных ситуациях. Эта отрасль российского законодательства весьма активно развивалась после аварии на Чернобыльской АЭС и в настоящее время образующие ее акты регламентируют не только порядок ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф, но и иных, а тем самым создана особая сфера правовой охраны — экологическая безопасность населения и территорий России. В ткань законодательства понятие экологической безопасности было введено еще статьей 85 Закона РСФСР от 19 декабря 1991г. «Об охране окружающей природной среды» при формулировании перечня объектов экологических преступлений наряду с экологическим правопорядком, окружающей средой и здоровьем человека. Социальное и правовое значение, а также широкое применение в правовой науке и законодательстве это понятие приобрело в связи с аварией на Чернобыльской АЭС и обнародованием информации о других авариях (например, на производственном объединении «Маяк») и о катастрофических последствиях испытаний ядерного оружия и т.п. Правовое регулирование экологической безопасности тесно связано с возникновением института (раздела) экологического права, получившего название «право чрезвычайных ситуаций».
Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и т.п. Ныне понятие «экологическая безопасность» употребляется как в ряде законодательных актов, так и в работах юристов. Так, хотя Уголовный кодекс прямо не называет экологическую безопасность (угрозу экологической безопасности) в числе признаков состава преступления, в нем используются многочисленные показатели (критерии), ее характеризующие, например существенное изменение радиационного фона, отравление земли, распространение эпидемий, заражение окружающей среды, отравление атмосферы. Статья 358 УК РФ предусматривает ответственность за экоцид, т.е. совершение действий, способных вызвать экологическую катастрофу.
Общее понятие безопасности и ее объектов сформулировано в Законе Российской Федерации от 5 марта 1992г. «О безопасности» — это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. К числу жизненно важных относятся и экологические интересы, сохранение качества окружающей среды как необходимого условия существования человека и человечества. Статья 12 Закона перечисляет виды безопасности — экономическая, общественная, оборонная, информационная, экологическая и иные, а среди сил и средств обеспечения безопасности называет природоохранительные органы, органы охраны здоровья населения, службу ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Тем самым угроза экологической безопасности рассматривается в качестве угрозы национальной безопасности.
Экологическая безопасность — состояние защищенности окружающей среды, населения, территорий, хозяйственных и иных объектов от различных угроз, возникающих вследствие негативных изменений компонентов окружающей среды в результате антропогенной деятельности, природных явлений и противоправных деяний. Экологическая безопасность обеспечивается комплексом правовых, организационных, финансовых, материальных и информационных мер, предназначенных для прогнозирования, предотвращения, ликвидации реальных и потенциальных угроз безопасности, смягчения их последствий.
Угроза экологической безопасности выражает повышенную вероятность гибели отдельных природных объектов, существенного загрязнения, отравления или заражения окружающей среды, масштабы которых определяются исходя из размеров поражения окружающей среды, его устойчивости, возможности устранения воздействия на жизнь и здоровье населения.
6.2. Понятие чрезвычайная экологическая ситуация впервые было введено статьей 58 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», определившей зоны чрезвычайной экологической ситуации как участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» сохранил отсылочную норму статьи 57 «Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций», правда выделив для нее целую главу — VIII. Здесь говорится: порядок объявления режима зон экологического бедствия определяется законодательством о зонах экологического бедствия. Защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими Федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.
Российское законодательство использует также ряд смежных понятий: «зона экологического бедствия», «чрезвычайная ситуация», «чрезвычайное положение», «угроза безопасности», «бедствие», «стихийное бедствие», «экологический риск», «зона экологического риска» и пр.
Чрезвычайная ситуация — это обстановка, реально угрожающая жизни значительного числа людей или их здоровью с необратимыми последствиями для трудоспособности, с существенным материальным ущербом, негативными социально-политическими, экономическими, военными, экологическими и иными последствиями. Федеральный закон от 21 декабря 1994г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» в статье 1 устанавливает, что чрезвычайная ситуация — это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Элементами чрезвычайной ситуации являются:
а) наличие угрозы (реальной, потенциальной, неизбежной, чрезвычайной);
б) последствия (необратимые, существенные, устойчивые, отрицательные);
в) необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, смягчения последствий.
Ситуация признается чрезвычайной, когда она приобретает новые черты тенденции, характеризуется кризисностью положения.
6.3. Классификация чрезвычайных ситуаций проводится по различным единичным и комплексным критериям. По источнику возникновения они делятся на внешние и внутренние (ст.3 Закона Российской Федерации «О безопасности»), межнациональные конфликты, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, стихийные бедствия, крупные аварии (ст.4 Закона Российской Федерации от 30 мая 2001г. «О чрезвычайном положении»); по своим последствиям — на вызвавшие необратимые, долговременные, временные, существенные последствия либо социально-политические, экономические, экологические и иные последствия; по степени остроты — на реальные и потенциальные (ст.3 Закона Российской Федерации «О безопасности»), требующие введения чрезвычайного положения немедленно и без предупреждения либо с соблюдением более продолжительной процедуры; по скорости развития — на ситуации взрывного характера, быстротекущие, вялотекущие; по сфере проявления — на техногенные, экологические, природного, биогенного, зоогенного и фитогенного характера. Так, чрезвычайные ситуации экологического характера вызываются воздействием измененной в результате деятельности человека окружающей среды, состояния почв, недр, ландшафта и проявляются в просадках, оползнях, обвалах, массовой гибели рыбы, покрытии пленкой трети площади водоема и более при общей его поверхности до 6 кв. км, переполнении хранилищ промышленными и бытовыми отходами и др. Биогенные и зоогенные чрезвычайные ситуации — это эпидемии, пандемии, инфекционные заболевания экзотическими или невыясненной этиологии болезнями, массовые отравления водой, продуктами питания, массовое появление животных — разносчиков опасных инфекций и т.п. По своим масштабам они разделяются на глобальные и локальные; по происхождению — на природные и техногенные. В зависимости от нескольких показателей, взятых комплексно (размеров ущерба, количества пострадавших, границ распространения поражающих факторов), чрезвычайные ситуации делятся на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.
К локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. МРОТ на день возникновения чрезвычайной ситуации, а ее зона не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения. К местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 10 человек, но не более 50, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Российской Федерации. К региональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадали свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более 5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов Федерации. Федеральная чрезвычайная ситуация — та, в результате которой пострадали свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более двух субъектов Федерации. Наконец, трансграничной является чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации либо которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации (Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера от 13 сентября 1996г.).
7. Особые запреты. В части 4 комментируемой статьи содержится указание на то, что содержание радиоактивных веществ, пестицидов, агрохимикатов и других опасных для здоровья человека веществ и соединений в водных объектах не должно превышать соответственно предельно допустимые уровни естественного радиационного фона, характерные для отдельных водных объектов, и иные установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации нормативы.
О понятии радиационных, иных опасных веществ, пестицидов и агрохимикатов — см. пункт 5 комментария к данной статье.
О понятии, содержании, значении нормативов допустимого воздействия на водном объекте см. комментарий к статье 35.