Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах
Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах
1. Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты.
2. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах.
3. Утверждение нормативов допустимого воздействия на водные объекты осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации.
4. Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных вод и(или) дренажных вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.
5. Целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна, а также с учетом условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна.
6. Целевые показатели качества воды в водных объектах утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Комм. Петрова Т.В.
1. Общий обзор статьи. Настоящей статьей Водного кодекса установлены общие положения о порядке определения и утверждения нормативов двух видов:
1) нормативов допустимого воздействия на водные объекты;
2) целевых показателей качества воды в водных объектах.
2. Субъекты утверждения и разработки нормативов. Указанные нормативы утверждаются в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, что предполагает принятие соответствующих правительственных постановлений. Вероятно, Правительство частично возложит данные полномочия на иные федеральные органы исполнительной власти: МПР России, Федеральное агентство водных ресурсов и др. Как показывает сложившаяся практика нормативного правового регулирования в данной сфере, Правительство устанавливает основные положения о нормировании воздействий на окружающую среду и определяет федеральный орган (органы) исполнительной власти, ответственный за организацию разработки, согласования и утверждение этих нормативов. Уполномоченный федеральный орган (органы)исполнительной власти, в свою очередь, детализирует порядок нормирования в рамках принимаемых им нормативных правовых актов (инструкций, инструктивно-методических указаний и т.п.).
3. Основные понятия. Законодателем предпринята попытка привести понятийный аппарат водного законодательства (в части нормирования воздействий на водные объекты) в соответствие с Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Очевидно, этим объясняется тот факт, что вместо прежнего понятия «нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (ст.109 ВК РФ 1995г.) в новом Кодексе используется понятие«нормативы допустимого воздействия на водные объекты». При этом ни в самом Кодексе, ни в Федеральном законе «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» нет прямых указаний, свидетельствующих о тождественности данных видов нормативов. Оба вида нормативов имеют одинаковое предназначение — путем их установления и соблюдения обеспечивается поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства. Вместе с тем очевидны и некоторые различия в правовом механизме определения значений нормативов в новом и ранее действовавшем кодексах.
4. История формирования института. Статья 109 ВК РФ 1995г.предписывала учитывать при установлении нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты (ПДВВ) следующие критерии:
1) предельно допустимые величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;
2) предельно допустимую массу вредных веществ, которая может поступить вводный объект и на его водосборную площадь.
Установление ПДВВ, таким образом, преследовало не только санитарно-гигиенические, но и экологические цели, т.е. охрану водных объектов как экологических систем. Однако водным законодательством не был предусмотрен механизм определения самих указанных критериев. Например, так и не был утвержден порядок установления предельно допустимых величин антропогенной нагрузки на водные объекты, что значительно затрудняло и установление значений ПДВВ.
5. Основания и порядок разработки нормативов. Согласно части 2 комментируемой статьи нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций (ПДК) химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Порядок разработки и утверждения указанных ПДК установлен действующим законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и об охране и использовании водных биологических ресурсов.
Порядок разработки и утверждения санитарно-гигиенических требований (правил и нормативов) к водным объектам установлен Федеральным законом от 30 марта 1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (с изм. и доп.) и конкретизирован в Положении о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании (с изм. и доп.), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000г. №554.
6. Порядок разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций (ПДК) вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения. Он установлен Федеральным законом от 20 декабря 2004г. №166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (с изм. и доп.). Полномочия по разработке и утверждению данных нормативов закреплены за Минсельхозом России в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 2005г. №317 «О возложении на федеральные органы исполнительной власти осуществления некоторых функций в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов».
7. Спорные проблемы и трудности реализации статьи. С одной стороны, новый Водный кодекс предусмотрел более четкие критерии (ПДК) для определения значений нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Вместе с тем представляется, что оценка уровня допустимых воздействий на водные объекты на основании санитарно-гигиенических и рыбохозяйственных ПДК не обеспечивает экосистемного подхода к охране водных объектов.
Вопрос об идентичности вышеназванных нормативов не имеет на данный момент однозначного ответа. Если различия в их названиях связаны исключительно с унификацией понятийного аппарата водного законодательства и законодательства об охране окружающей среды, то к данным отношениям могут применяться нормативные правовые акты, принятые в развитие положений статьи 109 ВК РФ 1995г., а именно: постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1996г. №1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (с изм. от 25 января 2006г. №33) и Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий на поверхностные водные объекты, утвержденные 26 февраля 1999 года МПР России и Государственным комитетом по охране окружающей среды. Указанным постановлением, в частности, определены полномочия ряда федеральных органов исполнительной власти по разработке и утверждению рассматриваемых нормативов.
8. Субъекты разработки и использования нормативов. Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства по науке и инновациям и Российской академии наук, затем подлежат согласованию с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Разработанные и согласованные нормативы представляются на утверждение в МПР России.
Нормативы используются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при решении вопросов, связанных с разработкой водохозяйственных балансов, схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, при лицензировании, установлении лимитов водопользования, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние вод, а также при решении других вопросов водопользования.
9. Целевые показатели качества воды в водных объектах. Это другой вид нормативов, предусмотренных комментируемой статьей, который не имеет аналогов в предыдущем водном законодательстве. Новый Кодекс не дает полного представления о характере данных нормативов, о порядке их разработки и утверждения, а также об их соотношении с иными видами нормативов, в частности с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, предельно допустимыми концентрациями химических, радиоактивных веществ, микроорганизмов, с нормативами сбросов сточных вод и пр.
В статье 1 Кодекса соответствие поверхностных или подземных вод целевым показателям упоминается как основной критерий качества воды, подаваемой водопотребителям при водоснабжении.
Комментируемой статьей установлены полномочия федеральных органов исполнительной власти по разработке и утверждению целевых показателей качества воды в водных объектах. Они разрабатываются уполномоченными Правительством Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна, условий целевого использования водных объектов, расположенных в границах речного бассейна. Порядок утверждения целевых показателей устанавливается федеральным Правительством. Целевые показатели качества воды в водных объектах устанавливаются в схемах комплексного использования и охраны водных объектов (ст.33 Кодекса).
Представляется, что целевые показатели по ряду признаков могут быть причислены к нормативам качества окружающей среды, указания на которые содержатся в статье 21 Федерального закона от 10 января 2002г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп.). К нормативам качества окружающей среды этот Закон относит, во-первых, нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества; во-вторых, нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла; в-третьих, нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов и иные нормативы качества окружающей среды.
При установлении данных нормативов должны учитываться природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение.
На необходимость учета природных особенностей речных бассейнов, а также назначения водных объектов, т.е. условий их целевого использования при разработке и установлении целевых показателей, указано и в статье 35 (п.5) ВК РФ. Комплексный, экосистемный подход и учет региональных фактов составляют основные отличия нормативов качества окружающей среды, в том числе целевых показателей качества вод водных объектов, от существующих санитарно-гигиенических или рыбохозяйственных нормативов предельно допустимых концентраций веществ в воде водных объектов (ПДК), преследующих более узкие цели.