Статья 66. Особо охраняемые водные объекты
Статья 66. Особо охраняемые водные объекты
1. Водные объекты или их части, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами.
2. Статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены водные объекты, указанные в части 1 настоящей статьи, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях.
Комм. Самончик О.А.
1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух частей. В первой перечислены определенные характеристики, при наличии которых соответствующий водный объект может быть признан особо охраняемым. В частности, водный объект или его часть должны иметь особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Во второй части содержится отсылочная норма.
2. Цели и значение статьи. Одним из основных принципов, на которых основывается водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты, является принцип сохранения особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами (п.3 ст.3).
3. История развития правового регулирования. Комментируемая статья, к сожалению, не содержит перечня категорий особо охраняемых водных объектов, а также положений об особенностях правового режима этих водных объектов, как это имело место в прежнем Водном кодексе 1995г. В его статье 118 было предусмотрено, что федеральным Правительством и органами исполнительной власти субъектов Федерации могут быть установлены такие категории особо охраняемых водных объектов, как: участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации; водно-болотные угодья; водотоки и водоемы, отнесенные к уникальным природным ландшафтам; зоны охраны истока или устья водных объектов; места нереста ценных видов рыб; иные категории водных объектов, рассматриваемых в неразрывной связи с лесами, животным миром и другими природными ресурсами,подлежащими особой охране; иные категории особо охраняемых водных объектов, предусмотренные российским законодательством.
В этой же статье указывалось, что особо охраняемый водный объект может являться отдельной особо охраняемой природной территорией, например памятник природы, государственный природный заказник, либо быть частью особо охраняемой природной территории, определенной законодательством Российской Федерации. Фактически эти положения прежнего Водного кодекса применимый в настоящее время.
4. Правовое регулирование. Поскольку в пункте 2 комментируемой статьи указывается, что статус, режим особой охраны и границы территорий, в пределах которых расположены особо охраняемые водные объекты, устанавливаются в соответствии с законодательством об особо охраняемых природных территориях, остановимся подробнее на рассмотрении Федерального закона от 14 марта 1995г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» .
Однако прежде отметим, что определенные требования к режиму особой охраны территорий, в пределах которых расположены особо охраняемые водные объекты, устанавливаются и водным законодательством. В частности, в соответствии со статьей 44 комментируемого Кодекса запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, отнесенные к особо охраняемым водным объектам.
4.1. Закон под особо охраняемыми природными территориями понимает участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Решениями органов государственной власти для них устанавливается режим особой охраны, при котором водный объект или его часть полностью или частично, постоянно или временно изымается из хозяйственной деятельности. Согласно Закону категориями особо охраняемых природных территорий являются государственные природные заповедники, национальные и природные парки, заказники, дендрологические парки и ботанические сады, курорты, лечебно-оздоровительные местности, памятники природы и другие.
В соответствии с Законом особо охраняемые водные объекты могут быть отнесены к особо охраняемым водным объектам федерального, регионального и местного значения. При этом надо иметь в виду, что согласно комментируемому Кодексу водные объекты находятся в федеральной собственности. И только пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, гражданину или юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Российской Федерации, муниципального образования, гражданина или юридического лица, если иное не установлено федеральными законами (см. комментарий к ст.8).
На территории государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана водных объектов осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» и принятым в его развитие законодательством Российской Федерации и нормативными актами субъектов Федерации.
4.2. Согласно Закону (ст.6) водные объекты на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования. Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.
Водные объекты, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, предоставляются им в пользование на правах, предусмотренных комментируемым Кодексом и федеральными законами. Эти водные объекты являются федеральной собственностью. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на указанные водные объекты. Природные ресурсы, в том числе воды, и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами, а также предоставляться в частную собственность). Государственные природные заповедники учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Национальные парки учреждаются постановлением федерального Правительства, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. В соответствии с Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (ст.9) режим особой охраны территорий государственных природных заповедников заключается в том, что на их территории запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике. Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации. На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на: сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия; выполнение научно-исследовательских задач; ведение эколого-просветительской работы; и т.д. Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.
4.3. Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, в том числе водные объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных,просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма (ст.12 Закона). Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности. Земля, воды и другие природные объекты, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами. В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников. Положение о каждом конкретном национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст.12 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).
На территориях национальных парков согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» (ст.15) устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей с выделением различных функциональных зон. Так, в пределах заповедной зоны запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории, в том числе водных объектов. Выделяются также рекреационная зона, предназначенная для отдыха, и др. Дифференцированный режим охраны природы для различных функциональных зон устанавливается и на территории природных парков, соответственно и режим использования и охраны водных объектов различен в каждой зоне. Так, на территориях национальных и природных парков в зонах, отведенных для рекреации и отдыха, допускается использование водоемов для купания, любительской и спортивной рыбной ловли, прогулки на весельных лодках и т.п.
4.4. Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (ст.22) предусматривается организация специальных гидрологических заказников: болотных, озерных, речных, морских. Они предназначаются для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем. Водные объекты охраняются в ландшафтных, биологических и других видах заказников, создаваемых для охраны редких и ценных растений и животных.
На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам (ст.24 Закона). Для специальных гидрологических заказников это — мелиоративные работы, осушение болот, использование вод для орошения, изыскательские работы. В соответствии с пунктом 1 ст.61 ВК РФ проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов, в границах особо ценных водно-болотных угодий осуществляется в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности (см. комментарий к ст.61).
Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Задачи и особенности режима особой охраны заказника регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принявшими решение о его создании.
4.5. Памятниками природы объявляются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях водные объекты (ст.25 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). К ним относятся заброшенные каналы, водоемы, являющиеся местом произрастания и обитания ценных реликтовых растений, животных; болота, являющиеся местами произрастания ягодных, лекарственных и технических культур, либо играющие важную роль в поддержании режима малых рек и уровня грунтовых вод; отдельные водные объекты или их части (реки, озера, участки акватории морей и океанов, бухты, лагуны), водопады и другие. Водные объекты объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, — особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Водные объекты объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, — особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы. Передача памятников природы и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ст.26 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Согласно статье 27 Закона на территориях, где находятся водные объекты — памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся водные объекты — памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов.
4.5. В ботанических садах и дендрологических парках водные объекты охраняются как места, где расположены коллекции водных растений, и как часть их декоративного оформления. В отношении их запрещается деятельность, связанная с нарушением задач садов и парков по сохранению разнообразия и обогащения растительного мира, ухудшению эстетической ценности территории. Как предусмотрено Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» (ст.28), дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной,учебной и просветительской деятельности. Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального или регионального значения и образуются соответственно решениями исполнительных органов государственной власти Российской Федерации или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации.
На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов. Задачи, научный профиль, особенности правового положения, организационное устройство, особенности режима особой охраны конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются в положениях о них, утверждаемых соответствующими органами исполнительной власти, принявшими решения об образовании этих учреждений (ст.29 Закона).
4.6. Что касается правового статуса водных объектов, находящихся на территориях, признанных лечебно-оздоровительными местностями и курортами, то общие положения о порядке их создания, использования и охраны природных ресурсов на этих территориях содержатся в Федеральном законе«Об особо охраняемых природных территориях», более же подробное регулирование осуществляется законодательством о природных лечебных ресурсах,лечебно-оздоровительных местностях и курортах, и прежде всего Федеральным законом «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (см. комментарий к ст.49).
5. Спорные вопросы правового регулирования и их решения практикой. Водный кодекс 1995г. помимо статьи, посвященной особо охраняемым водным объектам (ст.118), содержал отдельную статью 119, касающуюся особо охраняемых водных объектов международного значения. Действующий Кодекс не имеет подобной статьи, что является, на наш взгляд, его недостатком. Согласно статье 119 к особо охраняемым водным объектам международного значения относятся трансграничные (пограничные) водные объекты, участки внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, водно-болотные угодья. Они определяются в порядке, устанавливаемом федеральным Правительством в соответствии с международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации. Режим использования и охраны особо охраняемых водных объектов международного значения определяется международными договорами и законодательством Российской Федерации.
В связи с рассмотрением вопроса о правовой защите особо охраняемых водных объектов приведем довольно характерный пример из судебной практики. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в судебном заседании от 27 июля 2005г. было рассмотрено дело по заявлению Л. о признании недействующим со дня издания пункта 3 постановления Законодательного Собрания Ивановской области от 15 февраля 2001г. №42 «О законе «О внесении изменений в закон Ивановской области «О памятниках природы Ивановской области» по кассационной жалобе Законодательного Собрания Ивановской области на решение Ивановского областного суда от 11 апреля 2005г., которым заявление Л. было удовлетворено.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нашла вынесенное по данному спору решение Ивановского областного суда от 11 апреля 2005г. обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения, а кассационную жалобу Законодательного Собрания Ивановской области — без удовлетворения по следующим основаниям.
Решениями малого Совета Ивановского областного Совета народных депутатов от 14 июля 1993г. №147 «О памятниках природы Ивановской области» и №148 «Об установлении границ территорий с особым правовым режимом использования земель», принятыми в пределах компетенции, были объявлены памятниками природы отдельные объекты и территории Ивановской области и утвержден перечень участков земель с особым режимом их использования по районам области. Законодательным Собранием Ивановской области 15 февраля 2001г. было принято постановление №42 «О законе «О внесении изменения в закон Ивановской области «О памятниках природы Ивановской области», пунктом 3 которого указанные решения малого Совета №147 и №148 признаны недействующими.
Проверяя обоснованность заявленного Л. требования, суд согласился с приведенными доводами, указав, что оспариваемое положение пункта 3 действительно противоречит нормам федерального законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя. Статья 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» определяет, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе их ответственности за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной или иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Согласно статье 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе» экологическая экспертиза — это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. В соответствии со статьей 12 того же Закона обязательной государственной экологической экспертизе подлежат проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду. В нарушение указанного положения отмена решений малого Совета была произведена без проведения соответствующей государственной экологической экспертизы. Следствием этого, как указывается судом, явилось то, что территории и объекты, объявленные памятниками природы, лишились особого режима охраны и использования. В результате ранее охраняемые территории застраиваются, сдаются в аренду, захламляются, водно-болотные территории уничтожаются, места обитания водоплавающих птиц ликвидируются, безучетно вырубаются леса всех категорий, на этих территориях осуществляется строительство и хозяйственная деятельность, что приводит к негативному воздействию на окружающую природную среду.
Ивановский областной суд обоснованно согласился с доводами заявителя о том, что упразднение памятников природы и особо охраняемых территорий в Ивановской области поставило под угрозу реализацию его прав, как и других жителей области, на благоприятную окружающую среду.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации сочла обоснованным вывод Ивановского областного суда, что положение пункта 3 постановления №42 Законодательного Собрания Ивановской области от 15 февраля 2001г. противоречит действующему федеральному законодательству, нарушает права заявителя на благоприятную окружающую среду (см. определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июля 2005г. Дело №7-Г05-6).