Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений относятся:
1) владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности;
2) разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;
3) осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов;
4) организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов;
5) установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение;
6) утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядка подготовки и заключения договора водопользования;
7) определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов;
8) гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации,
9) установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы;
10) установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;
11) территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов;
12) утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ;
13) установление режимов пропуска паводков,специальных попусков,наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ;
14) определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов,
15) определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения;
16) установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов;
17) осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
18) утверждение методики исчисления вреда,причиненного водным объектам;
19) определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
20) утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов;
21) установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов;
22) иные установленные настоящим Кодексом полномочия.
Комм. Кузнецова О.Н.
1. Общий обзор статьи. Она включена в текст Кодекса по правилам юридической техники, согласно которым любой федеральный закон или кодекс, особенно регулирующий общественные отношения по предметам совместного ведения двух уровней государственной власти, должен включать нормы о компетенции этих уровней государственной власти. Статья структурно построена путем перечисления в двадцати двух частях соответствующих полномочий. Статья содержит открытый перечень полномочий; перечисленные в ней конкретные полномочия являются основными, наиболее важными, реализация которых отнесена к федеральному уровню власти.
2. Цель данной статьи. Она состоит в установлении полномочий федеральных органов государственной власти (законодательной и исполнительной) в области регулирования водных отношений, а тем самым в их разделении с полномочиями иных субъектов управления.
3. Конституционные предпосылки. Российская Федерация, ее субъекты и органы местного самоуправления являются основными участниками водных правоотношений наряду с физическими и юридическими лицами. Однако если физические и юридические лица обладают правами и обязанностями в области водных правоотношений, то органы государственной власти и местного самоуправления, действующие от имени государства и муниципальных образований, кроме прав и обязанностей (которые имеются в случае, когда они выступают собственниками, пользователями, владельцами водных объектов и проч.) обладают еще и полномочиями, которые они осуществляют в пределах своей компетенции. Компетенция (круг, сфера полномочий) устанавливается, как правило, в положении о конкретном органе власти (или в решении о его создании), имеющем юридическую силу и принятом в установленном порядке (обычно это нормативный правовой акт, принятый соответствующим органом власти в установленном порядке).
Конституцией России установлены предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в различных областях.
Статьей 71 Конституции определено, что к исключительному ведению Российской Федерации отнесены:
а) принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением (в том числе в области использования и охраны водных объектов);
в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (например, право собственности на водный объект как неотъемлемую часть земельного участка и его защита);
г) формирование федеральных органов государственной власти (непосредственно осуществляющих полномочия Российской Федерации в области использования и охраны водных объектов);
д) федеральная государственная собственность и управление ею (на водные объекты и другие природные ресурсы);
е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (относительно использования и охраны всех водных объектов в Российской Федерации);
з) федеральные налоги и сборы (установление основ определения водного налога);
к) международные договоры Российской Федерации (например, об установлении линии государственной границы России, об отнесении водных объектов к особо охраняемым с международным статусом);
н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
о) уголовное, уголовно-процессуальное законодательство; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство (установление мер ответственности за водные правонарушения, подследственности, порядка предоставления водных объектов в пользование, основ охраны имущественных отношений);
р) метеорологическая служба, стандарты; геодезия и картография (в области охраны и использования водных объектов,оценки их качества и состояния, наименования географических объектов).
Предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со статьей 72 Конституции являются вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п.«в»); разграничение государственной собственности (п.«г»); природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории (п.«д»); осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий (п.«з»); административное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды (п.«к»); защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей (п.«м»); выполнение международных договоров Российской Федерации (п.«о»). Вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения в соответствии со статьей 73 Конституции субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.
Однако эти нормы следует применять в совокупности с иными установленными Конституцией России и федеральными законами нормами.
Федеральная политика в сфере водных отношений основывается на положениях Конституции, устанавливающей:
в статье 9, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а также многообразие форм собственности на землю и другие природные ресурсы;
в статье 42 — право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
в статье 55 — возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;
в статье 57 — обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы;
в статье 58 — обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
В соответствии с частью 3 ст.80 Конституции России основные направления внутренней и внешней политики государства определяет Президент Российской Федерации. Федеральное Правительство в соответствии со статьей 114 Конституции обеспечивает проведение в стране единой государственной политики, в связи с чем также может принимать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.
4. Владение, пользование, распоряжение водными объектами, находящимися в федеральной собственности. Данное полномочие в совокупности с другими нормами Водного кодекса указывает на возможность Российской Федерации иметь в собственности водные объекты. Традиционно собственник обладает правомочиями владеть объектом, т.е. числить его на своем балансе, обладать им. При этом владелец водного объекта обязан нести бремя расходов на его содержание в надлежащем состоянии, охрану.
Правомочие пользования предполагает возможность правообладателя использовать водный объект для целей, указанных в комментируемом Кодексе. Пользование означает извлечение из водного объекта его полезных свойств в соответствии с требованиями законодательства.
Российская Федерация может распорядиться водным объектом путем предоставления его в пользование либо отчуждения. В силу естественных природных свойств водных объектов их перемещение в пространстве, свойственное смене пользователей либо владельцев объектов материального мира, как правило, не происходит. Предоставление водного объекта в пользование может происходить на основании договора водопользования или решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. главу 3 и комментарий к ней).
В соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997г. №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (СЗ РФ, 1997, №30, ст.3594) недвижимое имущество (недвижимость), права на которое подлежат государственной регистрации, представляет собой земельные участки, участки недр и все объекты, которые связаны с землей так, что их перемещение без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, предприятия как имущественные комплексы.
Таким образом, право собственности Российской Федерации на водные объекты в соответствии с законодательством требует регистрации. Однако в практической деятельности федеральных органов власти такая регистрация не осуществляется и право собственности на водные объекты имеется у Российской Федерации в силу закона.
Комментируемый Кодекс отнес все водные объекты, за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу, к федеральной собственности.
В соответствии с Федеральным законом от 3 июня 2006г. №73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» земельные участки, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью Российской Федерации, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более субъектов Российской Федерации или указанные земельные участки отнесены федеральными законами к федеральной собственности. Под земельными участками, в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, понимаются земельные участки, в состав которых входят земли, покрытые поверхностными водами, в пределах береговой линии.
Таким образом, для определения права собственности на водный объект доминирующими являются следующие признаки:
1) принадлежность земельного участка;
2) вид водного объекта (такие поверхностные водоемы, как пруд и обводненный карьер, могут находиться в региональной, муниципальной и частной собственности);
3) нахождение водного объекта на территории двух и более субъектов Российской Федерации.
Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с Положением о нем, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004г. №282 (СЗ РФ, 2004, №25, ст.2564), осуществляет в порядке и пределах, определенных законодательством Российской Федерации, владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности, и управление водным фондом.
5. Разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы. Данное полномочие реализуется Федеральным агентством водных ресурсов (разработка схем). После принятия комментируемого Кодекса до настоящего времени (март 2007г.) не внесены изменения в Положение о Министерстве природных ресурсов, однако представляется, что утверждение схем комплексного использования и охраны водных объектов будет отнесено к его компетенции.
Утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996г. №1097 Порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов определяет, что федеральные, в том числе бассейновые, схемы комплексного использования и охраны водных ресурсов должны разрабатываться с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти (министерств экономического развития и торговли, здравоохранения и социального развития, транспорта, сельского хозяйства и других) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на долгосрочный период, подлежать уточнению при разработке государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и утверждаться Министерством экономики Российской Федерации (ныне — Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации; Минэкономразвития России). Однако Положение о данном министерстве, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2004г. №443 (СЗ РФ, 2004, №36, ст.3670), не содержит такого полномочия.
В целях определения основных направлений развития водного хозяйства, использования и охраны вод в целом по Российской Федерации разрабатывается общая федеральная схема комплексного использования и охраны водных ресурсов. Схемы для трансграничных водных объектов разрабатываются в соответствии с международными договорами Российской Федерации.
Разработка всех схем комплексного использования и охраны водных ресурсов осуществляется за счет средств федерального бюджета. Схемы реализуются в рамках федеральных и других государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов, иных целевых программ, а также используются для установления лимитов водопотребления, водоотведения и экологических попусков.
В соответствии с проектом постановления Правительства Российской Федерации «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы», разработанного в целях реализации части 6 ст.33 комментируемого Кодекса и направленного в октябре 2006 года на рассмотрение в органы государственной власти субъектов Федерации, указанные схемы разрабатываются Федеральным агентством водных ресурсов с участием Минэкономразвития России, Минздравсоцразвития России, Минрегион России, Минсельхоз России, Росфинмониторинг, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на долгосрочный период, с учетом государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов в соответствии с проектом подлежат утверждению МПР России при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Цель разработки схем состоит в определении допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты, определении потребностей в водных ресурсах в перспективе, обеспечении охраны водных объектов, определении основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.
Схемами, разрабатываемыми и утверждаемыми для каждого речного бассейна, устанавливаются:
а) целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия этих схем;
б) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;
в) водохозяйственные балансы, предназначенные для оценки количества и степени освоения доступных для использования водных ресурсов в границах речных бассейнов и представляющие собой расчеты потребностей водопользователей в водных ресурсах по сравнению с доступными для использования водными ресурсами в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности (с учетом неравномерного распределения поверхностного и подземного стоков вод в различные периоды, территориального перераспределения стоков поверхностных вод, пополнения водных ресурсов подземных водных объектов);
г) лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности;
д) квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации;
е) основные целевые показатели уменьшения негативных последствий наводнений и других видов негативного воздействия вод, перечень мероприятий, направленных на достижение этих показателей;
ж) предполагаемый объем необходимых финансовых ресурсов для реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов.
В соответствии с проектом до утверждения МПР России схем действуют ранее установленные лимиты водопользования (водопотребления, водоотведения) по субъектам Российской Федерации.
Разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов осуществляется за счет средств, выделяемых из федерального бюджета на эти цели Федеральному агентству водных ресурсов. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Федерации, органам местного самоуправления в соответствии с их компетенцией проектом Порядка предписано обеспечивать реализацию схем.
О содержании схем комплексного водопользования — см. также комментарий к статье 33.
6. Осуществление федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Это полномочие в настоящее время реализуется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов является составной частью государственного экологического контроля, хотя в комментируемом Кодексе об этом не сказано. Наряду с общими чертами в осуществлении этих видов государственного контроля водный контроль имеет свои особенности.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 1997г. №716 (СЗ РФ, 1997, №25, ст.2938) утверждено Положение об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, которое разработано в соответствии с Водным кодексом 1995г. Планом подготовки нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации на второе полугодие 2006 года, утвержденным распоряжением Правительства от 7 июня 2006г. №845р, предусмотрено внесение в него изменений.
В соответствии с названным Положением федеральные органы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов осуществляют государственный контроль за:
— соблюдением требований водного законодательства Российской Федерации, стандартов, нормативов, правил и иных правовых актов, имеющих обязательную силу для всех пользователей водными объектами при проведении ими всех видов работ, связанных с использованием и охраной водных объектов, в том числе внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;
— соблюдением субъектами Российской Федерации установленных им лимитов водопотребления и водоотведения по водным объектам;
— соблюдением установленного законодательством порядка предоставления лицензий на пользование водными объектами и заключения договоров пользования водными объектами, своевременной и правильной государственной регистрацией лицензий и договоров на пользование водными объектами;
— выполнением водопользователями условий и требований лицензий и договоров на пользование водными объектами и соблюдением лимитов водопотребления и водоотведения по водным объектам, установленных субъектами Российской Федерации;
— соблюдением установленного законодательством порядка ведения государственного мониторинга водных объектов, государственного водного кадастра и осуществления государственного учета поверхностных и подземных вод в части использования и охраны водных объектов;
— соблюдением порядка ведения водопользователями и водопотребителями первичного учета использования вод по количественным и качественным показателям; наличием, состоянием и соблюдением установленных сроков государственной аттестации контрольно-измерительного оборудования и аппаратуры по определению количественных и качественных характеристик сточных вод;
— реализацией мероприятий федеральных государственных программ по использованию, восстановлению и охране водных объектов и схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;
— осуществлением мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод;
— соблюдением порядка установления границ прибрежных защитных полос, водоохранных зон водных объектов, прибрежных полос внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, а также режима использования их территорий;
— соблюдением требований водного законодательства Российской Федерации при перераспределении водных ресурсов водных объектов;
— состоянием и эксплуатацией всех видов транспорта, применяемого при использовании и охране водных объектов, в части соблюдения требований водного законодательства Российской Федерации по предотвращению загрязнения водных объектов;
— состоянием особо охраняемых водных объектов, в том числе источников питьевого водоснабжения, трансграничных водных объектов (вод);
— выполнением требований международных договоров, межгосударственных целевых программ в части использования и охраны трансграничных водных объектов (вод) совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти;
— наличием утвержденной в установленном порядке проектной документации и соответствием ей строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов отраслей экономики и иной деятельности, связанной с использованием и охраной водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос;
— соблюдением требований при объявлении водных объектов или их частей зонами чрезвычайных экологических ситуаций и экологических бедствий;
— соблюдением нормативных показателей и требований, исключающих загрязнение водных объектов сбросами сточных вод и отходов с очистных сооружений, устройств и от других источников;
— наличием водоохранных сооружений на промышленных, сельскохозяйственных, коммунальных и других объектах хозяйственной и иной деятельности, находящихся в пределах водоохранных зон водных объектов, а также наличием средств сбора, приема и очистки бытовых и нефтесодержащих вод на судах и в портах;
— недопущением самовольного использования водных объектов, самовольной застройки территорий водоохранных зон водных объектов;
— соблюдением иных требований водного законодательства Российской Федерации.
Федеральные органы государственного контроля за использованием и охраной водных объектов осуществляют государственный контроль за использованием и охраной водных объектов во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции (см. также комментарий к ст.36).
7. Организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов. Эта задача выполняется в основном Федеральным агентством водных ресурсов. В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2004г. №282, данное агентство осуществляет:
а) государственный мониторинг водных объектов, государственный учет поверхностных и подземных вод и их использования в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
б) разработку автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам, речным бассейнам в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Положение о ведении государственного мониторинга водных объектов утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997г. №307 (СЗ РФ, 1997, №12, ст.1443). Подробнее см. комментарий к статье 30.
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2004г. №372 (СЗ РФ, 2004, №31, ст.3262), осуществляет в установленной сфере деятельности следующие полномочия:
а) самостоятельно принимает нормативные правовые акты, устанавливающие требования при проведении наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, сборе, обработке, хранении и распространении информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также при получении информационной продукции;
б) ведет в пределах своей компетенции государственный учет поверхностных вод и ведение государственного водного кадастра в части поверхностных водных объектов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;
в) ведет Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении,
г) формирует и обеспечивает функционирование государственной наблюдательной сети, в том числе организует и прекращает деятельность стационарных и подвижных пунктов наблюдений, определяет их местоположение;
д) проводит государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов (в пределах своей компетенции); е) проводит государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации (в пределах своей компетенции), государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны Российской Федерации (в пределах своей компетенции);
ж) информирует пользователей (потребителей) о составе предоставляемых сведений о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, о формах доведения данной информации и об организациях, осуществляющих информационное обеспечение пользователей (потребителей);
з) обеспечивает функционирование на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и: системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации;
и) обеспечивает выпуск экстренной информации об опасных природных явлениях, о фактических и прогнозируемых резких изменениях погоды и загрязнении окружающей природной среды, которые могут угрожать жизни и здоровью населения и наносить ущерб окружающей среде.
Федеральное агентство по недропользованию в соответствии с Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004г. №293 (СЗ РФ, 2004, №26, ст.2669), организует государственное геологическое изучение недр (см. также комментарий к ст.30).
8. Установление порядка ведения государственного водного реестра и его ведение. Данное полномочие является новым, поскольку ранее действовавший Водный кодекс 1995г. содержал такую функцию государственного управления в области использования и охраны водных объектов, как государственный учет поверхностных и подземных вод и государственный водный кадастр.
Государственный водный реестр является систематизированным сводом документированных сведений о водных объектах различных форм собственности (федеральной, региональной, муниципальной и частной). В данный реестр включаются сведения об использовании водных объектов, о речных бассейнах и о бассейновых округах. В реестре регистрируются договора водопользования, решения о предоставлении водных объектов в пользование, переход прав и обязанностей по договорам водопользования, прекращение договоров водопользования.
Порядок ведения государственного водного реестра устанавливается Правительством Российской Федерации, а его ведение осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
В настоящее время в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996г. №1403 (СЗ РФ, 1996, №49, ст.5566) ведение государственного водного кадастра Российской Федерации осуществляется Федеральным агентством водных ресурсов с участием Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и Федерального агентства по недропользованию (по подземным водным объектам).
В упомянутом ранее проекте постановления Правительства «О порядке ведения государственного водного реестра», разработанного в целях реализации статьи 31 комментируемого Кодекса, определены следующие цели создания государственного водного реестра:
а) информационное обеспечение комплексного использования водных объектов;
б) целевое использование водных объектов;
в) охрана водных объектов;
г) планирование и разработка мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
В государственный водный реестр включаются документированные сведения: о бассейновых округах; о речных бассейнах; о водохозяйственных участках; о водных объектах, расположенных в границах речных бассейнов, в том числе об особенностях режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностях; о водохозяйственных системах; об использовании водных объектов, в том числе о водопотреблении и водоотведении; о гидротехнических и иных сооружениях, расположенных на водных объектах; о водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, других зонах с особыми условиями их использования; о решениях о предоставлении водных объектов в пользование; о договорах водопользования; об иных документах, на основании которых возникает право собственности на водные объекты или право пользования водными объектами.
Состав сведений государственного водного реестра, его формы и правила ведения определяются МПР России, ведение указанного реестра осуществляют Федеральное агентство водных ресурсов, его территориальные органы и подведомственные организации (на бумажных и электронных носителях). Подробнее см. комментарий к статье 31.
9. Утверждение порядка подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование. В соответствии со статьей 23 данное полномочие осуществляется Правительством Российской Федерации. Утверждение порядка подготовки и заключения договора водопользования, если право на заключение такого договора приобретается на аукционе, а также порядка проведения аукциона осуществляется также федеральным Правительством.
Решение о предоставлении водного объекта (или его части), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в пользование принимает соответственно исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.
К договору водопользования применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации об аренде, он признается заключенным с момента его государственной регистрации в государственном водном реестре. Комментируемым Кодексом (глава 3, см. комментарий к ней) установлено содержание договора водопользования, срок предоставления водных объектов в пользование и другие условия договора.
10. Определение порядка создания и осуществления деятельности бассейновых советов. Это полномочие реализуется исключительно федеральным Правительством. Бассейновые советы разрабатывают рекомендации по использованию и охране водных объектов в границах бассейнового округа. В статье 28 комментируемого Кодекса закреплены двадцать бассейновых округов, соответственно должны быть созданы двадцать бассейновых советов. Рекомендации бассейновых советов должны быть учтены при разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов (см. комментарий к ст.28).
11. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации. Оно осуществляется для разработки схем комплексного использования и охраны водных объектов. Порядок установления границ гидрографических единиц и водохозяйственных участков (в соответствии с водохозяйственным районированием территории России) утверждается федеральным Правительством. Количество гидрографических единиц (речных бассейнов и подбассейнов рек, впадающих в главную реку речного бассейна) и их границы, а также количество водохозяйственных участков и их границы утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. также комментарий к ст.32).
12. Установление ставок платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, порядка расчета и взимания такой платы. Это полномочие Правительства Российской Федерации, и оно имеет особое значение. В соответствии с главой 25.2 НК РФ организации и физические лица, осуществляющие специальное и (или) особое водопользование в соответствии с российским законодательством, являются налогоплательщиками водного налога. Налоговым кодексом определены объекты налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговые ставки и другие элементы налогообложения.
Одновременно с этим комментируемым Кодексом установлен один из принципов водного законодательства — платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов. Данный принцип реализуется в комментируемом Кодексе следующим образом: по договору водопользования исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется предоставить другой стороне — водопользователю водный объект или его часть в пользование за плату. Размер платы за пользование водным объектом или его частью, условия и сроки внесения данной платы должны быть отражены в договоре водопользования.
Несвоевременное внесение водопользователем платы за пользование водным объектом влечет за собой уплату пеней в размере 1/150 действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Банка России, но не более чем в размере 0,2% за каждый день просрочки. Пеня начисляется за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по внесению водопользователем платы за пользование водным объектом начиная со следующего за определенным в договоре водопользования днем внесения платы за пользование водным объектом.
Размер ставки платы за пользование водным объектом используется также для определения размера штрафа за забор (изъятие) водных ресурсов в объеме, превышающем установленный договором водопользования объем забора (изъятия) водных ресурсов.
В статье 20 ВК РФ обозначены принципы установления платы за пользование водным объектами (см. комментарий к ней).
Хотя комментируемый Кодекс и не разделяет виды водопользования на специальные и особые, получается, что водопользователи в некоторых случаях будут вынуждены уплачивать водный налог и вместе с тем вносить плату за пользование водным объектом. Это касается тех водопользователей, которые оформили свои права до вступления в силу комментируемого Кодекса.
Федеральным законом «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» внесены изменения в статью 333.8 НК РФ, в соответствии с которыми не признаются налогоплательщиками организации и физические лица, осуществляющие водопользование на основании договоров водопользования или решений о предоставлении водных объектов в пользование, соответственно заключенных и принятых после введения в действие данного Кодекса.
Таким образом, по договорам водопользования, заключенным после вступления в силу комментируемого Кодекса, и по решениям органов государственной власти и местного самоуправления о предоставлении водных объектов в пользование будет уплачиваться только плата за водопользование.
13. Установление порядка утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах. Данное полномочие осуществляется Правительством Российской Федерации. При этом целевые показатели качества воды в водных объектах разрабатываются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти для каждого речного бассейна или его части с учетом природных особенностей речного бассейна и с учетом условий целевого использования водных объектов в границах речного бассейна.
В настоящее время действует постановление Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1996г. №1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (СЗ РФ, 1997, №1, ст.165), в соответствии с которым нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты разрабатываются и утверждаются по бассейну водного объекта или его участку в целях поддержания поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям.
Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федерального агентства по науке и инновациям и Российской академии наук разрабатывает нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, согласовывает их с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и представляет на утверждение в Министерство природных ресурсов Российской Федерации.
Письмом МПР России от 9 марта 1999г. №НМ-61/1119 и Госкомэкологии России от 5 марта 1999г. №02-19/24-64 (Экологический вестник России, №4—5, 2002) утверждены Методические указания по разработке нормативов предельно допустимых вредных воздействий на поверхностные водные объекты, которые определяют общие принципы разработки указанных нормативов.
Нормативы ПДВВ устанавливаются исходя из:
а) предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;
б) предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.
Эти нормативы используются для регламентации каждого вида воздействия хозяйственной и иной деятельности на водный объект, исходя из его целевого назначения.
Кроме того, до настоящего времени не отменены приказ Госкомэкологии России от 5 марта 1997г. №89 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (документ опубликован не был) и приказ МПР России от №18 «О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 19 декабря 1996г. № 1504 «О порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты» (документ опубликован не был).
14. Территориальное перераспределение стока поверхностных вод, пополнение водных ресурсов подземных водных объектов. Это чрезвычайно важная деятельность, позволяющая сочетать экономические, социальные и экологические потребности государства, населения страны и хозяйствующих субъектов. Именно поэтому она отнесена к полномочиям федерального уровня (см. также п.4 вводных замечаний к данной главе).
15. Утверждение правил использования водных ресурсов водохранилищ и правил технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ — данное полномочие реализуется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, указанные правила утверждаются для каждого водохранилища. Правилами использования водных ресурсов водохранилищ определяется режим их использования, включая режим наполнения и сработки водохранилищ. Правилами технической эксплуатации и благоустройства водохранилищ определяется порядок использования их дна и берегов (см. также комментарий к ст.45).
16. Установление режима пропуска паводков, специальных попусков, наполнения и сработки (выпуска воды) водохранилищ. Это полномочие осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (см. также комментарий к ст.45).
17. Определение порядка осуществления государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов. Таковое осуществляется исключительно Правительством Российской Федерации.
18. Определение порядка резервирования источников питьевого водоснабжения. Учитывая значение этой деятельности для обеспечения жизнедеятельности людей, обеспечение населения и территорий (регионов,страны), данное полномочие отнесено к тем, которые реализуются на федеральном уровне (подробнее см. комментарий к ст.34)
19. Установление порядка использования водных объектов для взлета, посадки воздушных судов. Данное полномочие является новым. В ранее действовавшем Водном кодексе 1995г. было установлено, что Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Федерации определяется перечень водных объектов, используемых для взлета (посадки) воздушных судов, а использование водных объектов для указанных целей осуществляется в порядке, устанавливаемом органами исполнительной власти субъектов Федерации в соответствии с российским законодательством.
В проекте постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка использования поверхностных водных объектов для взлета, посадки воздушных судов», подготовленном в целях реализации статьи 47 комментируемого Кодекса, предлагается предусматривать при размещении и проектировании объектов и сооружений, предназначенных для обеспечения взлета, посадки воздушных судов на водных объектах, мероприятия по охране водных объектов, водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. Заинтересованное в использовании такого водного объекта для указанных целей лицо должно предварительно согласовывать свой выбор подобного объекта с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с территориальными органами федеральных агентств водных ресурсов и воздушного транспорта. При этом не допускается использование водных объектов или их частей, отнесенных к особо охраняемым водным объектам, содержащих природные лечебные ресурсы, а также расположенных в границах рыбоохранных и рыбохозяйственных заповедных зон, за исключением случаев проведения аварийно-спасательных, поисково-спасательных работ и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера — для таких целей выбор водных объектов предполагается осуществлять, предварительно информируя соответствующие органы исполнительной власти субъектов Федерации и территориальные органы Федерального агентства водных ресурсов.
При использовании водохранилищ или их частей для взлета, посадки воздушных судов должны учитываться режимы их наполнения и сработки. Проведение строительных, дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, в том числе связанных с изменением дна и берегов водных объектов или их частей, предназначенных для взлета, посадки воздушных судов, должны быть обеспечены требования законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства о градостроительной деятельности.
20. Осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий в отношении водных объектов, находящихся в федеральной собственности и расположенных на территориях двух и более субъектов Российской Федерации. Поскольку такого рода деятельность имеет значение для обеспечения безопасности населения и территорий, данное полномочие отнесено к федеральному уровню. В его реализации задействованы структуры МЧС России как особого органа, наделенного правом, средствами и техникой, действующего на единой правовой основе на всей территории Российской Федерации.
21. Утверждение методики исчисления вреда, причиненного водным объектам. Исходя из необходимости соблюдения конституционного принципа равенства перед законом и с учетом единства гражданско-правового регулирования на территории всей страны указанное полномочие может быть реализовано только на федеральном уровне. О порядке возмещения вреда — см. комментарий к статье 68.
22. Определение критериев отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов, региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Это полномочие является в определенной степени новым, в ранее действующий Водный кодекс 1995г. аналогичная обязанность Правительства Российской Федерации была введена Федеральным законом от 31 декабря 2005г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (СЗ РФ, 2006, №1, ст.10). Однако до ноября 2006 года такие критерии Правительством определены не были, и руководствоваться в данном вопросе следовало положениями правительственного постановления от 29 октября 2002г. №777 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю» (СЗ РФ, 2002, №44, ст.4390). Четвертого ноября 2006 года Правительство приняло подготовленное в целях реализации статьи 36 комментируемого Кодекса соответствующее постановление №640 (СЗ РФ, 2006, №45, ст.4713), согласно которому к федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов относятся следующие водные объекты:
— поверхностные, расположенные на территориях двух и более субъектов Федерации;
— принадлежащие к объектам, находящимся на землях обороны и безопасности, а также используемым для обеспечения обороны страны и безопасности государства, обеспечения федеральных энергетических систем, федерального транспорта и иных государственных нужд;
— принадлежащие к внутренним морским водам либо к территориальному морю Российской Федерации;
— принадлежащие к особо охраняемым водным объектам либо водным объектам, являющимся особо охраняемыми природными территориями федерального значения, а также частями этих территорий;
— объявленные рыбохозяйственными заповедными зонами;
— являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб;
— трансграничные (пограничные) водные объекты;
— для нужд городов с численностью населения сто тысяч человек и более, а также для нужд предприятий и других организаций, производящих забор воды или сброс сточных вод в объеме более 15 млн куб. метров в год (см.также комментарий к ст.36).
23. Утверждение перечней объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов. Данное полномочие было введено в статью 81 ВК РФ 1995г. Федеральным законом от 31 декабря 2005г. №199-ФЗ: «На основании определяемых Правительством Российской Федерации критериев федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают перечни объектов, подлежащих соответственно государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов и государственному региональному контролю за использованием и охраной водных объектов». Руководствуясь этой нормой, Правительство в постановлении от 4 ноября 2006г. №640 дало поручение МПР России в месячный срок на основании указанных критериев утвердить перечень объектов, подлежащих государственному федеральному контролю за использованием и охраной водных объектов (см. также комментарий к ст.36).
24. Установление перечня должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов. Данное полномочие федерального Правительства было введено в статью 81 ВК РФ 1995г. Федеральным законом от 31 декабря 2005г. №199-ФЗ: «Перечень должностных лиц федеральных органов исполнительной власти... осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации...» В комментируемом Кодексе закреплена аналогичная обязанность Правительства Российской Федерации.
25. Иные установленные настоящим Кодексом полномочия данная формулировка подразумевает, что перечень полномочий федеральных органов власти остается открытым. В частности, федеральные органы власти вправе разрабатывать и принимать федеральные законы и иные нормативные правовые акты по вопросам регулирования водных отношений.