Глава 3. Договор водопользования. Решение о предоставлении водного объекта в пользование
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Освоение предписаний данной главы особенно важно для практиков, поскольку они кардинально меняют ранее действовавший порядок предоставления водных объектов в пользование и контроль/надзор за его соблюдением. В связи с этим надо обратить внимание на:
— содержание и атрибуты договора водопользования и решения о предоставлении водного объекта в пользование;
— их отличия от разрешительного порядка;
— проблему обратной силы закона;
— цели водопользования, для достижения которых заключается договорили принимается решение;
— круг субъектов договорных отношений;
— перечень и статус органов, уполномоченных принимать решение о предоставлении водного объекта в пользование;
— сроки действия указанных документов и момент приобретения ими юридической силы;
— права и обязанности водопользователей; их ответственность;
— порядок заключения, изменения, расторжения договора водопользования и порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование, отказа в таковом, обжалование его;
— юридические основания и принципы взимания платы за водопользование.
2. Общий обзор главы. Она обоснованно считается одной из наиболее значимых частей Водного кодекса, поскольку устанавливает важнейшие принципы и правила предоставления водных объектов в пользование, содержание и атрибуты необходимых юридически значимых решений/актов и порядок их принятия/оформления. Глава включает 13 статей, в которых последовательно регулируются вопросы предоставления водных объектов в пользование на основании двух различных по юридическим параметрам актов: договора водопользования и решения о предоставлении водного объекта в пользование.
В статье 11 указаны цели, для достижения которых могут быть заключены договоры водопользования. Этот перечень невелик: он включает всего три цели — забор (изъятие) воды из поверхностных водных объектов (видимо, для самых разных, но всегда законных нужд); использование акваторий водных объектов, в том числе для рекреационных нужд; использование водных ресурсов для производства электроэнергии. Цели и виды деятельности по использованию водных объектов по договору водопользования, таким образом, в основном определены в самом общем виде. Это решение законодателя оставляет возможность широкого усмотрения субъектов договорных отношений касательно планируемой и осуществляемой деятельности. Возможно, такая регламентация будет способствовать инвестициям и эффективному использованию водных объектов, возможно, она вызовет негативные последствия в плане охраны водных ресурсов.
Более подробно урегулированы в статье 11 цели деятельности, узаконенные решением о предоставлении водных объектов в пользование (ч.2). Этот перечень также является закрытым и включает 11 пунктов: от целей обеспечения обороны и безопасности страны до организованного отдыха детей и других особо социально защищаемых граждан. Кроме того, в статье 11 перечислены цели использования водных объектов, для достижения которых не требуется специального юридического оформления ни в форме договора, ни в форме решения о предоставлении водного объекта в пользование. Этот перечень состоит из 17 пунктов и также является закрытым. Цели водопользования в данном случае весьма разнообразны, предназначены для самых разных субъектов, характеризуются различными масштабами, но тем не менее имеют одну общую черту — обеспечение прав граждан и хозяйствующих субъектов при осуществлении ими жизненно важных (или экономически значимых) видов деятельности/поведения. Только для примера: судоходство, забор воды в целях обеспечения пожарной безопасности, рыболовство, научные цели, полив, купание и удовлетворение иных личных и бытовых нужд граждан.
Статья 12 определяет круг субъектов договорных отношений, момент заключения договоров и содержит отсылочную — к гражданскому законодательству — норму об аренде.
Далее, в статье 13 указываются общепринятые параметры/атрибуты договора, т.е. те сведения, которые обязательно должны быть в нем обозначены, начиная от данных, характеризующие водный объект, цели, сроки, виды деятельности, размеры платы и т.п. Кроме того, здесь же обозначены виды и порядок предоставления информации о водном объекте, пользование которым определяется в любом договоре Важное предписание — о сроке договора — содержится в статье 14: он не может превышать 20 лет. В отношении сроков (новых) на заключение договора водопользования установлены для ряда субъектов преимущественные права (ст.15).
В главе также регулируются процедурные вопросы о порядке заключения, изменения и расторжения договора (ст.16,17), определяются общие основания ответственности сторон договора и порядок взимания платы за нарушение условий договора в виде пени, штрафов (ст.18), порядок передачи прав и обязанностей другим лицам, сроки передачи (ст.19).
Одной из наиболее значимых является статья 20, регламентирующая плату за пользование водными объектами и принципы ее установления в зависимости от экономических, естественно-природных, экологических показателей, а также с учетом равномерности поступления платы за пользование водными объектами, и порядок определения ставок (отсылочная к подзаконным актам норма).
В этой же главе регулируются вопросы предоставления водного объекта в пользование на основании соответствующего решения, определяется круг субъектов, уполномоченных его принимать, содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование, порядок его принятия, момент вступления в силу, иные вопросы (ст.21—23).
3. Основные понятия. Часть из них заимствована из гражданского права (договор, стороны, заключения, условия и т.п.), часть — из административного (решение о предоставлении), часть широко используется в экологическом и природоресурсных отраслях (забор/изъятие водных ресурсов, водопользователь и т.п.).
4. История развития институтов договора и решения. Ранее действовавшее водное законодательство в большей мере было сориентировано на разрешительную систему (лицензирование водопользования), хотя также предусматривало и договорные отношения в данной сфере. Новый Водный кодекс существенно расширяет возможности заключения договоров на водопользование, что соответствует общей тенденции замены административно-правовых инструментов гражданско-правовыми. Аргументами послужили такие соображения, как необходимость преодоления коррупции, бюрократизма, повышения свободы деятельности хозяйствующих субъектов, изменение экономических основ природопользования и т.п. В то же время возможность предоставления водных объектов в пользование по решению Правительства Российской Федерации и иных, указанных в главе 3 ВК РФ, органов означает потенциально широкое применение административно-правового инструмента. Фактически произошла замена лицензирования на другой вид административно-правовых действий, а именно на решение, и замена субъектов выдачи документа на пользование водным объектом: вместо специализированного органа по управлению, контролю и надзору в области использования и охраны водных ресурсов соответствующие полномочия переданы органам общего управления. Пока что трудно сказать, насколько удачным окажется такое решение законодателя и насколько органично оно вписывается в административно-правовую реформу, проводимую в стране с весны 2004 года, будет ли оно способствовать преодолению коррупции и иных злоупотреблений или, напротив, приведет к росту правонарушений и ущемлению прав граждан и юридических лиц, к снижению уровня охраны водных объектов.
При этом надо учитывать, что согласно статье 5 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» лицензии, выданные до 1 января 2007 года, сохраняют свою силу при долгосрочном или краткосрочном пользовании водными объектами до истечения их срока. Действие лицензии может быть прекращено до истечения срока, на который она была выдана, если водопользователь — обладатель такого разрешающего документа добровольно заключит договор водопользования или в установленном новым Водным кодексом порядке приобретет право водопользования по решению уполномоченного органа.
4. Связь норм главы с иными предписаниями Водного кодекса. Наиболее тесно положения главы 3 соотносятся с общими нормами о праве водопользования, содержащимися в главе 2. Помимо этого, при освоении и применении предписаний комментируемой главы надо учитывать статьи 24—27 о полномочиях органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений, статьи 37—54 о целях, видах водопользования, его ограничениях и т.п., поскольку нарушение правил и требований пользования водными объектами, равно как и требований по их охране, могут повлечь расторжение договоров о водопользовании, отмену решения о предоставлении водного объекта в пользование и другие последствия.
5. Проблемные ситуации и трудности применения норм главы. Они в основном вызваны переходом на новую систему договоров и решений о предоставлении водных объектов в пользование, необходимостью сочетать как позитивное управление деятельностью водопользователей, так и реализацию функций контроля и надзора с новым и старым законодательством, в частности с лицензионным водопользованием. Дополнительные проблемы в плане освоения предписаний водного законодательства связаны с расширением сферы деятельности. Они возникают у практиков — должностных лиц органов государственной власти, уполномоченных ныне на принятие решений о предоставлении водных объектов в пользование. Для водопользователей, заключающих договоры и ходатайствующих о принятии решения о предоставлении им права водопользования, ситуация изменилась мало. Должностные лица и органы, осуществляющие административное производство по делам о водных нарушениях, вынуждены учитывать изменения, внесенные в статью 7.6 КоАП РФ (см. ст.15 Федерального закона «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации», а также комментарий к ст.68).
Дубовик О.Л.
Доктор юридических наук, профессор
Статья 12. Договор водопользования
Статья 13. Содержание договора водопользования
Статья 14. Срок договора водопользования
Статья 16. Заключение договора водопользования
Статья 17. Изменение и расторжение договора водопользования
Статья 18. Ответственность сторон договора водопользования
Статья 19. Передача прав и обязанностей по договору водопользования другому лицу
Статья 20. Плата за пользование водным объектом
Статья 22. Содержание решения о предоставлении водного объекта в пользование
Статья 23. Порядок принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование