Глава 4. Управление в области использования и охраны водных объектов
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Содержание и структура данной главы сложны, гак как в ней определяются полномочия субъектов управления, с одной стороны, а с другой — объекты и функции/средства управления. При освоении норм следует уяснить:
— круг субъектов управления;
— классификацию и содержание их полномочий;
— специфику функций и состав бассейновых советов;
— особенности организации бассейновых округов; гидрографического и водохозяйственного районирования территории Российской Федерации;
— информационное обеспечение в области использования и охраны водных объектов, в частности содержание, цели и порядок осуществления государственного мониторинга водных объектов; содержание, цели, порядок ведения государственного водного реестра и правила, сроки предоставления его данных;
— содержание, цели, порядок составления и утверждения схем комплексного использования и охраны водных объектов, их юридическое значение;
— содержание, цели и юридическое значение водохозяйственных балансов, лимитов и квот, забора/изъятия водных ресурсов, различия между этими эколого-экономическими инструментами;
— цели резервирования источников питьевого водоснабжения;
— систему нормативов и их роль в водном и экологическом законодательстве;
— задачи, объекты и особенности государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, их соотношение с условиями государственного экологического контроля и надзора;
— круг прав и обязанностей должностных лиц, осуществляющих государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов.
2. Общий обзор главы. Она включает ряд важных статей, как правило больших по объему. Условно можно выделить шесть групп норм.
Первая содержит указания на субъекты управления в области водных отношений и определяет их компетенцию. В эту группу входят статьи 24, 25, 26, 27, 29, определяющие полномочия, функции, порядок деятельности органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и бассейновых советов, а также порядок передачи осуществления отдельных полномочий Федерацией ее субъектам.
Во вторую группу следует включить нормы статей 28 и 32, в которых определяются понятия бассейновых округов, гидрографических единиц, водохозяйственного районирования территории Российской Федерации, перечисляются бассейновые округа, указываются цели гидрографического и водохозяйственного районирования, содержатся отсылочные (к подзаконным актам) нормы о порядках установления границ бассейновых округов, гидрографических единиц и водохозяйственных участков.
К третьей группе относятся те статьи комментируемой главы, которые регулируют вопросы информационного обеспечения в области водных отношений. Это статья 30 о государственном мониторинге водных объектов, статья 31 о государственном водном реестре, частично — статья 33 о схемах комплексного использования и охраны водных объектов, которая определяет не только содержание информации и ее атрибуты, порядок, цели ее использования, источники информации (например, водохозяйственные балансы), но служит необходимым звеном при осуществлении иных функций управления водными ресурсами, в том числе планирование, нормирование охраны водных объектов и прочие.
В четвертую группу следует отнести статью 35, регулирующею порядок, требования и цели разработки и установления нормативов допустимых воздействий на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах.
Пятую группу также представляет одна статья — 35 «Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов», являющаяся объемной по тексту и детальной по содержанию. Помимо задач и субъектов государственного контроле и надзора здесь указаны критерии отнесения водных объектов к сфере контрольно-надзорной деятельности федеральных и иных органов, права и обязанности должностных лиц.
Наконец, несколько особняком стоит статья 34 «Резервирование источников питьевого водоснабжения», которая по логике должна быть помещена в главу 5 «Водопользование», но с учетом значения регламентируемой в ней деятельности отнесена к сфере управления в области водных отношений.
3. Основные понятия. Одни разъяснены в статье 1 ВК РФ, другие же встречаются в предыдущих главах. Но все же большая часть терминов употребляется впервые в комментируемой главе. Это и общие правовые понятия, например «утверждение», «порядок», «уведомление», «официальное предписание» и т.д. и т.п., и сугубо специальные понятия, используемые исключительно или преимущественно в водном (и/или экологическом) законодательстве: «бассейновые округа», «водный реестр», «водохозяйственный баланс», «гидрографическое районирование», «качество воды», и многие другие.
4. История развития правового института — управление водными ресурсами. Она изобилует примерами рутинных решений, эколого-значимых ошибок, трагедиями или потенциальными трагедиями, успехами и просчетами. Может быть, именно история управления в области охраны и использования водных объектов России является наиболее показательной в плане того, как управленческие и эколого-политические решения могут повлиять на состояние окружающей среды, уровень защиты экологических прав граждан, сохранение биоразнообразия.
Невосполнимый вред водным ресурсам России был нанесен в советский, особенно сталинский период, когда «наверху» принимались решения о строительстве каналов, водохранилищ, гидротехнических сооружений, осушении болот и т.п., в целом «о преобразовании природы». В результате затоплены ценные сельскохозяйственные угодья, нарушены естественные гидрологические балансы, загублены многие водные объекты, в том числе Аральское море, изменился климат многих регионов, затоплены памятники истории и культуры, многие люди вынужденно сменили место жительства и род занятий, допущено тотальное загрязнение поверхностных и подземных вод, порождающее, в свою очередь, мутации водных организмов, распространено «цветение» искусственно созданных водных объектов, добыча рыбы во внутренних водоемах сократилась до 4—6% и т.д. Ныне Российская Федерация стоит на пороге кризиса с питьевой водой, добычей водных биоресурсов, сохранностью и возможностью использования вод в самых разных целях, сталкивается с заболеваниями людей и животных из-за зараженности вод и водных организмов паразитарными и инфекционными организмами.
В конце 80-х годов прошлого столетия именно из-за управленческих решений в области водопользования произошел коренной перелом в сфере охраны окружающей среды. Разработанный и активно лоббируемый Минводхозом СССР проект переброски северных и сибирских рек на юг вызвал бурный протест общественности, научных работников системы Академии Наук СССР, экологов и политиков. По итогам рассмотрения проекта было принято знаменитое постановление ЦК КПСС, не только запретившее реализацию проекта, но и сыгравшее самую существенную роль в создании демократических, гласных, эколого-обоснованных структур, законов и решений: от создания надведомственного органа управления охраной окружающей среды до введения институтов экологической экспертизы, экологической информации, ответственности за ее сокрытие и фальсификацию и многое другое.
В начале XXI столетия идея переброски северных рек на юг вновь была озвучена, но с учетом негативного опыта принятия управленческих решений по вопросам использования и охраны вод не получила поддержки.
Новый Кодекс 2006г., как и Водный кодекс 1995г., предусматривает достаточно надежные механизмы, надлежащее использование которых препятствует нарушению законности и правопорядка в сфере управления водными ресурсами страны.
5. Проблемные ситуации и трудности применения. Частично они порождены лежащими вне сферы водного (и экологического) права обстоятельствами: осуществляемой административно-правовой реформой, сменой экономических приоритетов, изменением смежного (гражданского, налогового, административного, финансового и иного) законодательства, перераспределением компетенции и сфер ведения между Федерацией, ее субъектами, органами местного самоуправления, возникающими при этом конфликтами интересов. Частично они вызваны нестабильностью самого водного законодательства: принятие нового Водного кодекса привело к отмене многих ранее действовавших подзаконных актов и потребует объемной правотворческой работы по конкретизации его положений. Все это, безусловно, затрудняет работу тех, кто участвует в управлении водными ресурсами, осуществляет информационное обеспечение этой деятельности, контроль и надзор в данной сфере, борьбу с нарушениями водного законодательства.
Но в принципе такого рода трудности преодолимые течением времени, конечно, при наличии стабильности закона и при желании освоить новое законодательство, эффективно реализовывать полученные полномочия, соблюдать права и законные интересы водопользователей.
Дубовик О.Л.
Доктор юридических наук, профессор
Статья 24. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области водных отношений
Статья 27. Полномочия органов местного самоуправления в области водных отношений
Статья 30. Государственный мониторингc водных объектов
Статья 31. Государственный водный реестр
Статья 32. Гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации
Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов
Статья 34. Резервирование источников питьевого водоснабжения
Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов