Глава 5. Водопользование
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Данная глава наряду с главой 6 составляет основную, ведущую часть правового регулирования водных отношений и имеет наибольшее значение для водопользователей, управленцев, лиц, контролирующих правопорядок и законность деятельности по использованию водных объектов. Поэтому освоению содержащихся в ней предписаний следует уделить самое пристальное внимание в первую очередь таким вопросам, как:
— понятие, виды и цели водопользования;
— права и обязанности субъектов водопользования;
— содержание особых требований (например, антимонопольных), ограничений и запретов при осуществлении водопользования;
— порядок и основания приостановления права водопользования;
— классификация и содержание основных и специальных требований к использованию водных объектов.
2. Общий обзор главы. Она включает 18 статей, последовательно регламентирующих цели, порядок, требования и отдельные правила использования водных объектов самыми разными субъектами водных отношений, водопользователями .
Глава открывается статьей 37 о целях водопользования, а в статье 38 определяются его виды, здесь же проводится классификация водопользования по его субъектам (совместное/обособленное), по способу использования водных объектов (с забором воды при условии ее возврата в водные объекты и без такового, без забора воды). В статье 39 устанавливаются права собственников водных объектов и водопользователей на самостоятельность деятельности, на осуществление строительства гидротехнических сооружений и т.п. (причем список открытый, так как в пункте 3 ч.1 указано на иные права), а также их обязанности, в том числе информационного характера, профилактического — по предупреждению нарушений, по охране водных объектов от загрязнения, по принятию мер для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и др. (этот список также открытый, поскольку в пункте 6 ч.2 предписывается выполнять иные обязанности, предусмотренные Водным кодексом, и обязанности, определенные федеральным законодательством).
В статье 40 вводится специальный запрет монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции водопользователей (см. также Федеральный закон от 26 июля 2006г. «О защите конкуренции») и запрет принятия нормативных правовых актов, иных документов и решений, совершения юридически значимых действий, потенциально могущих привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. В части 3 данной статьи содержится отсылочная норма (о контроле) к антимонопольному законодательству России.
Статья 41 тесно связана с законодательством об административных правонарушениях, формируя основания приостановления или ограничения водопользования (список открытый: в пункте 4 ч.1 указывается на иные предусмотренные федеральным законодательством случаи).
Остальные статьи комментируемой главы представляют собой единый комплекс формул, регулирующих использование водных объектов в самых разных целях, разными субъектами с учетом различных условий. При этом основные, т.е. наиболее общие, требования определены в статье 42. Они сводятся к:
а) охране как самих водных объектов, так и водных биоресурсов, других объектов животного и растительного мира;
б) защите прав третьих лиц путем недопущения изменений водного режима;
в) приоритету сохранения естественного происхождения водоемов и водотоков при осуществлении работ по их обустройству или изменению.
Последующие статьи комментируемой главы сильно различаются по объему и степени детализации содержащихся в них правовых предписаний. Некоторые, например статья 45, подробно регулируют использование водохранилищ, некоторые, например статья 54, содержат самые общие, в основном отсылочные, нормы — об использовании водных объектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России.
3. Основные понятия. Центральным для данной главы является понятие «использование». Кратко оно определяется в пункте 14 ст.1 ВК РФ, но фактически восполняется всеми статьями комментируемой главы. Дополнительными понятиями, также раскрываемыми в упомянутой статье 1, являются понятия дренажных вод, водопользователей и т.д. При этом в главе часто употребляются и другие термины, имеющие либо общеправовое, либо гражданско-правовое, либо эколого-правовое или иное происхождение (и, конечно,определяемые в соответствующих актах смежного с водным законодательства или в доктрине российского права). Это термины «совместность», «приостановление», «ограничение», «проектирование», «размещение», «рекреация»,«сплав леса», и т.п.
Глава насыщена специальной терминологией, характеризующей отдельные виды деятельности и их объекты: «водонапорные сооружения», «водохранилища», «рыболовство», «объекты охоты» и иными, перечисление которых займет слишком много места. Это означает, что освоение понятий и пользование ими при применении предписаний главы 5 требуют обращения к актам смежного и, надо признать, разнообразного законодательства.
4. Связь предписаний главы с иными нормами Водного кодекса. Она очевидна.
Во-первых, такая связь прослеживается по понятийному аппарату данного акта (и не только с главой 1 «Общие положения», но и с теми терминами, которые раскрывают понятия права собственности и права водопользования, их субъектов и т.п.).
Во-вторых, использование водных объектов предполагает их охрану, а соответственно, любая норма главы 5 корреспондирует статьям главы 6 «Охрана водных объектов» и главы 7 об ответственности и возмещении вреда.
В-третьих, деятельность по использованию водных объектов является подконтрольной, поднадзорной и должна соответствовать ряду требований, в том числе фиксироваться, оформляться по определенным показателям, а соответствующая информация о ней — передаваться уполномоченным лицам и использоваться в целях охраны водных ресурсов/объектов.
Таким образом, еще раз отметим, что комментируемая глава относится по своему содержанию, целям и кругу регулируемых отношений к основным частям водного законодательства России.
5. Проблемные ситуации и трудности применения. В основном они возникают из-за абстрактности и отсылочности предписаний комментируемой главы, из-за необходимости учитывать при их реализации на практике требования других отраслей права и, соответственно, их толкования доктриной. Во многих случаях нормы статей об использовании водных объектов нечетко обозначают адресатов правовых предписаний. Зачастую трудности возникают в связи с наличием открытых, а не закрытых перечней ограничений, запретов и специальных условий. Это требует дополнительных усилий и затрат времени практическими работниками на поиск и анализ нормативных правовых актов, конкретизирующих положения главы 5 ВК РФ. Но главное, в ней даны общие ориентиры по целям, видам, формам и объектам использования водных ресурсов. Непростой задачей для правоприменителя является освоение и надлежащая реализация содержащихся в главе правовых норм.
Дубовик О.Л.
Доктор юридических наук, профессор
Статья 37. Цели водопользования
Статья 38. Виды водопользования
Статья 40. Антимонопольные требования в области использования водных объектов
Статья 41. Приостановление или ограничение водопользования
Статья 42. Основные требования к использованию водных объектов
Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод
Статья 45. Использование водохранилищ
Статья 46. Использование водных объектов для целей производства электрической энергии
Статья 47. Использование поверхностных водных объектов для целей водного и воздушного транспорта
Статья 48. Использование водных объектов для сплава древесины
Статья 49. Использование водных объектов для лечебных и оздоровительных целей
Статья 50. Использование водных объектов для рекреационных целей
Статья 51. Использование водных объектов для целей рыболовства и охоты
Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
Статья 53. Использование водных объектов для обеспечения пожарной безопасности