Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения
1. Для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения должны использоваться защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений.
2. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения
3. Порядок использования подземных водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливается законодательством о недрах.
4. На территориях, на которых отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются достаточные ресурсы подземных вод, пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, в соответствии с законодательством о недрах допускается в исключительных случаях использование подземных вод для целей, не связанных с питьевым и хозяйственно-бытовым водоснабжением.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика статьи. Она состоит из четырех частей, в которых последовательно определяются показатели пригодных для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения водных объектов; источники права, устанавливающие порядок использования; требования по установлению защитных зон; исключения в отношении использования подземных вод.
2. Цели и значение статьи. Она предназначена для обеспечения первостепенной потребности людей в питьевой воде, в воде для хозяйственно-бытовых, в том числе санитарно гигиенических, нужд. Одной из важных целей является также установление соотношения между областями правового регулирования, поскольку правила, касающиеся питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, источников воды, используемых для этого, их охраны от негативных воздействий, содержатся в актах не только водного, но и экологического, санитарно-эпидемиологического законодательства и законодательства о недрах.
Значение предписаний статьи чрезвычайно велико: данное правовое регулирование способствует охране здоровья людей, нормальному функционированию систем жизнеобеспечения, защите водных объектов, которые могут и должны быть использованы для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.
3. Сфера действия и адресаты статьи. Нормы, содержащиеся в комментируемой статье, имеют чрезвычайно широкую сферу действия: все жители городов и поселений нуждаются в питьевой воде. Сбои в системе питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, низкое качество питьевой воды могут привести к распространению эпидемий, заболеваниям (инфекционными иным), гибели домашних и сельскохозяйственных животных, ущемлению иных прав граждан.
Адресатами статьи, таким образом, в первую очередь являются водопотребители, но наряду с ними другие лица и работники органов и организаций, в чьи обязанности входит управление системами питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установление зон охраны источников питьевого водоснабжения, проведение профилактических мероприятий по предотвращению их загрязнения и нецелевого использования, контроль и надзор за соблюдением экологического, санитарно-эпидемиологического, водного и иного законодательства.
4. Смежное правовое регулирование. По существу, многие нормы комментируемой статьи являются отсылочными к иным отраслям российского законодательства.
Санитарно-эпидемиологические правила. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 30 марта 1999г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила) — это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Из приведенного определения видно, что понятие «санитарные правила» является обобщающим для всех нормативных правовых актов подобного рода, хотя наименования конкретных актов могут быть различными. Они могут называться, например, так: Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы («Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. СанПиН 2.1.4.1074-01» (введены в действие постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 26 сентября 2001г. №24). Санитарные правила устанавливаются в различных областях человеческой деятельности (см. ст.12—28 указанного выше Закона). В соответствии с Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июля 2000г., санитарные правила содержат гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также по сохранению и укреплению его здоровья. Санитарными правилами устанавливаются также оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания, и, кроме того, максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор этой среды (п.2).
Санитарные правила разрабатываются федеральным органом исполнительной власти (Минздравсоцразвития России) в связи с необходимостью санитарно-эпидемиологического нормирования факторов среды обитания и условий жизнедеятельности человека. Санитарные правила подлежат регистрации и официальному опубликованию в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (п.1 ст.38, п.2 ст.39 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»). Соблюдение этих правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (п.3 ст. 39 того же Федерального закона).
Экологическое законодательство представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие охрану окружающей среды, использование природных ресурсов, обеспечение экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка, охраны экологических и связанных с ними прав граждан.
Законодательство о недрах регулирует охрану и использование подземных водных объектов. Основным актом является Закон Российской Федерации «О недрах».
Собственно водное законодательство (см. комментарий к ст.2) регулирует цели, ограничения и запреты, зонирование территории, на которой расположены водные объекты, являющиеся источниками питьевого водоснабжения, меры по их охране, порядок резервирования, меры по предотвращению негативного воздействия и т.п.
Зачастую трудно решить, к какой отрасли законодательства относится тот или иной акт, группа норм, отдельное положение: их можно признать актом и водного, и экологического, и санитарно-эпидемиологического законодательства.
Кроме того, следует учитывать, что за нарушение режима охраны и использования источников питьевого водоснабжения и иных правил, регулирующих порядок питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, установлена административная и уголовная ответственность. Так, в статьях 236 «Нарушение санитарно-эпидемиологических правил», 250 «Загрязнение вод» УК РФ предусмотрены меры уголовной ответственности, а в КоАП РФ — административной (подробнее см. комментарий к ст.68).
5. Объекты правового регулирования. Это поверхностные и подземные водные объекты, характеризующиеся специальными показателями:
а) защищенностью от загрязнения и засорения;
б) пригодностью для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;
в) подтверждением такового санитарно-эпидемиологическим заключением;
г) установлением зоны/округа санитарной охраны.
О понятии поверхностных и подземных вод см. комментарий к статьям 1 и 5 ВК РФ.
Ранее действовавшее законодательство установило легитимное определение термина «источник питьевого водоснабжения», т.е. водный объект или его часть, которая содержит воду, отвечающую уставным санитарным требованиям, и использовалась или могла быть использована для забора питьевой воды в системе питьевого водоснабжения с различной технологией ее обработки. Таким образом, в новом водном законодательстве сохранен признак пригодности и дополнительно введен признак защищенности водного объекта.
Защищенность от загрязнения и засорения подразумевает такое состояние водного объекта, его берегов, впадающих в него рек, ручьев и т.д., которое обеспечивает непопадание (непроникновение) на поверхность воды, дно и берега водного объекта вредных (загрязняющих) химических, в том числе радиоактивных, веществ и их соединений, смесей, биологических веществ, а также материалов, отходов, иных предметов, могущих вызвать качественное изменение химического состава воды, ее насыщение взвешенными частицами, остатками древесины, изделий и т.п.
О понятиях загрязнения, засорения водных объектов, химических, биологических, радиоактивных веществ, отходов и опасных отходов см. комментарий к статьям 56—59.
Защищенность водных объектов от загрязнения и засорения достигается с помощью различных мер: путем обеспечения их физической защиты (огораживание, возведение защитных валов и т.п., установка специальных информационных знаков), запретами на сброс недостаточно очищенных сточных и дренажных вод, на проведение строительных и иных работ вблизи таких водных объектов и в их водоохранных зонах/округах санитарной охраны, на использование пестицидов и агрохимикатов с воздуха, на водопой скота и выпас в пределах округов санитарной охраны и т.д., а также мерами контроля и надзора.
Пригодность водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения означает, что содержащаяся в них вода может быть (после соответствующей обработки или непосредственно) использована людьми, т.е. не содержит вредных для их здоровья веществ, которые могут вызвать заболевания, в том числе веществ, накапливающихся в организме и вызывающих канцерогенный, мутагенный и иные эффекты. Пригодность подтверждается санитарно-эпидемиологическим заключением. Такое заключение является разновидностью специальной экспертной деятельности и носит индивидуализированный характер.
О понятии зон/округов санитарной охраны см. комментарий к статьям 64, 65.
В соответствии с санитарно-эпидемиологическом законодательством для источников питьевого водоснабжения устанавливаются зоны/округа санитарной охраны, т.е. выделяются территории, примыкающие к береговой линии водного объекта, на которых устанавливается специальный режим охраны, обеспечивающий защиту данного водного объекта от загрязнения, засорения, иных вредных воздействий (негативных изменений теплового /температурного режима, электромагнитных и иных свойств водных ресурсов и т.п. О.А.Самончик отмечает, что в соответствии с положениями о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах при установлении на водных объектах зон санитарной охраны источников централизованного хозяйственно-питьевого водоснабжения минимальные размеры водоохранных зон и режим хозяйственной деятельности в них определяются санитарными правилами и нормами.
В настоящее время правовой режим зон санитарной охраны источников водоснабжения устанавливается в соответствии с постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 8 ноября 2001г. №32, которым введены в действие с 1 апреля 2002 года Санитарные правила «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г.Москвы. СП 2.1.4.1075-01» (БНА, 2002, №8), и от 14 марта 2002г. №10, которым введены в действие с 1 июня того же года Санитарные правила и нормативы «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения. СанПиН 2.1.4.1110-02» (БНА, 2002, №19).
Зоны санитарной охраны источников водоснабжения организуются в составе трех поясов: первый пояс (строгого режима) включает территорию расположения водозаборов, площадок всех водопроводных сооружений и водопроводящего канала. Его назначение — защита места водозабора и водозаборных сооружений от случайного или умышленного загрязнения и повреждения. Второй и третий пояса (пояса ограничений) включают территорию, предназначенную для предупреждения загрязнения воды источников водоснабжения. Санитарная охрана водоводов обеспечивается санитарно-защитной полосой.
В каждом из трех поясов, а также в пределах санитарно-защитной полосы, соответственно их назначению, устанавливается специальный режим и определяется комплекс мероприятий, направленных на предупреждение ухудшения качества воды.
Определение границ зон санитарной охраны и разработка комплекса необходимых организационных, технических, гигиенических и противоэпидемических мероприятий находятся в зависимости от вида источников водоснабжения (подземных или поверхностных), проектируемых или используемых для питьевого водоснабжения, от степени их естественной защищенности и возможного микробного или химического загрязнения.
Принципиальное решение о возможности организации зон санитарной охраны принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений. При выборе источника хозяйственно-питьевого водоснабжения для отдельного объекта возможность организации зоны санитарной охраны должна определяться на стадии выбора площадки для строительства водозабора. При определении размеров поясов зон санитарной охраны необходимо учитывать время выживаемости микроорганизмов (второй пояс), а для химического загрязнения — дальность распространения, принимая стабильным его состав в водной среде (третий пояс).
Другие факторы, ограничивающие возможность распространения микроорганизмов (адсорбция, температура воды и др.), а также способность химических загрязнений к трансформации и снижение их концентрации под влиянием физико-химических процессов, протекающих в источниках водоснабжения (выпадение в осадков и др.), могут учитываться, если закономерности этих процессов достаточно изучены.
6. Особенности использования подземных водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Самые общие предписания, содержащиеся в комментируемой статье, в равной мере распространяются и на поверхностные, и на подземные водные объекты, которые могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Специальные требования устанавливаются законодательством о недрах.
При этом часть 4 комментируемой статьи включает существенное правило: если на определенной территории отсутствуют поверхностные водные объекты, но имеются подземные водные объекты, которые пригодны для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, и таких объектов (запасов в них водных ресурсов) достаточно для достижения указанных целей, эти подземные водные объекты могут быть использованы для удовлетворения других нужд, например при сельскохозяйственном промышленном производстве, при осуществлении иных видов деятельности.
7. Проблемные ситуации и трудности применения статьи. Они вызваны в основном необходимостью поиска нормативного материала, а также обнаружением «старых» источников негативного воздействия на водные объекты, используемые в качестве источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, особенно скотомогильников, мест размещения опасных отходов, мест складирования пестицидов и агрохимикатов, кладбищ и т.п. Другая группа трудностей связана с осуществлением контроля за соблюдением законодательства об охране водных объектов от загрязнения в ходе производственной и иной деятельности, несовершенством (или отсутствием) канализации во многих поселениях, устаревшей технологией очистки воды для питьевых нужд.