Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
Статья 52. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых
1. Использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и законодательством о недрах.
2. При добыче торфа и других полезных ископаемых болото или его часть может утрачивать режим водного объекта в результате полной или частичной выработки торфа, полной или частичной замены его материалами естественного или техногенного происхождения, в том числе подстилающими болото отложениями. После окончания использования болота или его части проводится их рекультивация преимущественно путем обводнения и искусственного заболачивания.
Комм. Дубовик О.Л.
1. Общая характеристика статьи. Она состоит из двух частей. В первой содержится отсылочная норма об источниках права, регулирующих использование водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых. Во второй части регулируется специальная ситуация добычи полезных ископаемых на одной из разновидностей поверхностных водных объектов — болотах и устанавливаются условия такой добычи, а также меры по рекультивации водных объектов — болот.
2. Цели статьи. Они состоят в дополнительном законодательном закреплении порядка использования водных объектов для разведки и добычи полезных ископаемых и установлении связей между различными источниками права. Далее, статья направлена на обеспечение рационального использования и охраны болот как обладающего особыми свойствами компонента окружающей среды, играющего важную роль в сохранении экологического равновесия.
3. Сфера действия и адресаты статьи. Предписания части 1 имеют очень широкую область применения: разведка и добыча полезных ископаемых на берегах и дне внутренних водных объектов (песок, гравий и т.п.), на морском дне (в пределах континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морей) ведется масштабно и представляет собой одну из основных отраслей экономики страны. Поэтому указанные положения затрагивают всех тех лиц, которые заняты в этой отрасли, т.е. осуществляют разведку и добычу полезных ископаемых на любых водных объектах. Нормы, содержащиеся в части 2 комментируемой статьи,хотя и рассчитаны на несоразмеримо более узкий круг адресатов, имеют самое существенное экологическое значение. Кроме того, добыча торфа играет важную роль в сельскохозяйственном производстве (используется как компонент удобрений), в обеспечении теплом (используется как топливо).
4. Основные понятия. Это в первую очередь термины, характеризующие деятельность: разведка, добыча, выработка, рекультивация, обводнение, искусственное заболачивание. Во вторую очередь — понятия, обозначающие предмет (объект) деятельности: болото, полезные ископаемые,торф, материалы естественного или искусственного происхождения, подстилающие отложения. Большая часть этих терминов раскрывается в законодательстве о недрах. Понятие «болото» используется в Водном кодексе (см. комментарий к ст.5). Другие термины носят естетственно-природный или технический характер, и их уяснение требует обращения к соответствующим источникам (справочники, словари и т.п.).
Разведка полезных ископаемых — совокупность геологоразведочных работ и связанных с ними исследований, проводимых для выявления и геолого-экономической оценки запасов минерального сырья в недрах (Большая советская энциклопедия).
Разведка полезных ископаемых на морском дне (в границах континентального шельфа) регулируется Федеральным законом от 30 ноября 1995г. «О континентальном шельфе Российской Федерации» и конкретизирующими его актами. Здесь осуществляются следующие виды работ:
а) региональное геологическое изучение континентального шельфа в целях оценки перспектив рудоносности и нефтегазоносности крупных регионов шельфа (региональные геолого-геофизические работы, геологическая съемка, инженерно-геологические изыскания, ресурсные исследования) как самостоятельный вид пользования континентальным шельфом;
б) поиск минеральных ресурсов, охватывающий общие, детальные поиски, поисково-оценочные работы в целях обнаружения минеральных ресурсов;
в) разведка минеральных ресурсов (предварительная, детальная, эксплуатационная), направленная на определение участков континентального шельфа, имеющих промышленное значение, их предварительную оценку, выяснение условий промышленного освоения и получение данных, достаточных для составления проекта разработки минеральных ресурсов, а также в необходимых случаях — на получение дополнительных данных уже в ходе разработки ресурсов;
г) одновременно поиск, разведка и разработка минеральных ресурсов.
Добыча полезных ископаемых континентального шельфа — разработка минеральных ресурсов, т.е. деятельность по извлечению минеральных ресурсов на континентальном шельфе РФ, проводимая на промышленной основе на выделенном участке, представляющем собой геометризированный блок, параметры которого указываются в лицензии, в том числе площадь морского дна с координатами ее границ и глубина недр.
Разведка и разработка (добыча) полезных ископаемых исключительной экономической зоны регулируются Федеральным законом от 31 июля 1998г. «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», согласно, которому это собственно:
а) разведка и разработка неживых ресурсов исключительной экономической зоны;
б) производство энергии путем использования приливов, течений и ветра;
в) проведение буровых работ, т.е. контактного метода изучения, разведки и разработки минеральных ресурсов, использование которого связано с проникновением в континентальный шельф, отделением минеральных ресурсов и извлечением их на поверхность;
г) создание искусственных островов, сооружений и установок (участков площади предприятий, образованных на морском дне путем намыва, отсыпки грунта, не обладающих статусом островов; платформ буровых установок, маяков и пр.) с установленными зонами безопасности, простирающимися не более чем на 500 м от каждой точки внешнего края;
д) прокладка подводных кабелей и трубопроводов, используемых для разведки и разработки минеральных ресурсов или для эксплуатации искусственных островов, установок и сооружений, а также выводимых на территорию Российской Федерации, включая определение трассы и меры по обеспечению судоходства и иных видов правомерного пользования морской средой;
е) проведение ресурсных или морских научных исследований.
Рекультивация — комплекс работ, направленных на восстановление состояния, продуктивности, экологической (и экономической) ценности нарушенного водного объекта (в данном случае — болота или его части), а также на улучшение иных показателей окружающей среды.
Этот вид рекультивации, как сказано в части 2 комментируемой статьи, осуществляется преимущественно путем:
а) обводнения, т.е. обеспечения водой безводного (или маловодного) участка болота с помощью либо освоения местных поверхностных и подземных водных ресурсов, либо переброски их с других территорий;
б) искусственного заболачивания.
Выработка — изъятие торфа или других полезных ископаемых из болота.
Болото — участок земной поверхности, постоянно или большую часть года насыщенный водой и покрытый специфической болотной растительностью. Соответствующая экосистема характеризуется накоплением в верхних горизонтах субстрата мертвых неразложившихся растительных остатков, со временем превращающихся в торф.
Полезные ископаемые — минеральные ресурсы (неживые ресурсы, георесурсы) недр, залежи которых находятся в части земной коры.
Смежным с понятием «полезные ископаемые» является понятие георесурса. Специалисты выделяют виды георесурсов, классифицируя их по различным основаниям:
а) по физическому состоянию — на месторождения полезных ископаемых, горные породы, вскрыши; отходы горно-обогатительного и металлургического производства, глубинные источники пресных, минеральных и термальных вод, внутреннее тепло Земли, природные и техногенные полости в земных недрах;
б) по генезису образования и агрегатному состоянию — на вещества (жидкие, твердые, газообразные и смеси);
в) по пространству — на естественные и техногенные, т.е. искусственно созданные;
г) по видам первичной энергии — на геотермальную, которая уже активно используется человеком, сейсмоэнергию, геодинамическую и гравитационную, а также энергию электромагнитных полей, применение которых — дело будущего;
д) по видам геоинформации (здесь выделяют палеонтологические сведения и геоинформацию о современной эволюции планеты Земля).
В рамках каждой из групп проводится дальнейшее разделение объектов правового регулирования. Так, вещества делятся на:
1) рудные (самородные металлы, руды черных, цветных, редких, радиоактивных металлов и редкоземельных элементов), нерудные (горно-химическое сырье, т.е. соли, сера, фосфориты, апатиты и т.п.); огнеупорное, пьезооптическое и иное сырье; строительные материалы; драгоценные, поделочные и технические камни и иные, а также горючие полезные ископаемые, т.е. твердые — уголь, торф, нефтеносные сланцы и пески, горючие сланцы, жидкие — нефть и газовый конденсат, газообразные — природный газ, в том числе содержащийся в угольных пластах (метан и др.);
2) общераспространенные полезные ископаемые: песок, гравий, кварц, известняк, изверженные и вулканические породы и т.п.);
3) подземные воды (пресные, минеральные /лечебные, промышленные /минерализованные, геотермальные, воды месторождений полезных ископаемых, воды, закачанные в недра).
Кроме того, по критерию ценности полезных ископаемых среди них выделяют класс стратегических, относя к ним нефть, природный газ, руды бокситов, молибдена, вольфрама, драгоценные камни, особо чистое кварцевое сырье и многое другое. Подземные пространства — и это важно для определения правового режима и порядка пользования ими — разделяются внутри группы естественных на подземные полости, заполненные твердым веществом, жидкими смесями и газами, в том числе пещеры и трещины, а внутри техногенных — на первичные, т.е. специально созданные подземные пространства в толще земной коры для выполнения определенной функции, например подземные камеры для строительства подземных атомных электростанций, шахты для ракетных установок, транспортные тоннели и пр., вторичные, образованные для одних целей, но используемые для других, например после отработки месторождения созданные для этого подземные камеры используются как складские помещения, для лечения (широко известно лечение астмы в выработанных месторождениях калийных солей) и т.п.1{См.: Трубецкой К.Н., Краснянский Г.Л.,Курский А.Н.,Панфилов Е.И. Горное законодательство России: вчера, сегодня, завтра. — М.: Академия горных наук, 2000.}.
Торф — горючее полезное ископаемое, образующееся в процессе естественного отмирания и неполного распада болотных растений в условиях избыточного увлажнения и затрудненного доступа воздуха. Торф представляет собой продукт первой стадии углеобразовательного процесса. Торф используется в качестве удобрения, топлива, сырья химической промышленности
5. Правовое регулирование рекультивации и охраны болот, содержащихся в них полезных ископаемых. В части 2 комментируемой статьи, установлены общие требования и определены способы рекультивации болот: обводнение и искусственное заболачивание. Российское законодательство детально регулирует порядок мелиорации земель, и в принципе рекультивация болот — это одно из направлений мелиорации, поэтому наиболее важные правила содержатся в Федеральном законе «О мелиорации земель».
Мелиорация представляет собой коренное улучшение (восстановление) объекта (будь то земля или болото) путем проведения гидротехнических, химических, агролесомелиоративных и других мероприятий. В число мелиоративных мероприятий входят обводнение, строительство и экспедиция мелиоративных систем, создание систем защитных лесных насаждений и т.п.
Понятие мелиорации является оценочным, поскольку в статье 1 Федерального закона «О мелиорации земель» использован оборот «коренное улучшение», что само по себе нуждается в толковании и определении точки отсчета,установлении степени улучшения земель. Собственно мелиорация как деятельность определяется путем перечисления видов мероприятий (работ). Этот перечень открытый.
Мелиорация (от лат. melioratio — улучшение) — совокупность организационных, правовых и технических мероприятий по позитивному изменению состояния земель, которое характеризуется неблагоприятным водным и (или) воздушным и тепловым режимами, физическими и химическими свойствами почв, подверженных вредному механическому воздействию природных процессов, вод, ветра. Другое значение мелиорации земель означает функцию управления в области использования и охраны земель1{Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. — 2004. — №3. - С.55.}. В литературе мелиорация определяется также как коренное или с расчетом на долгий период значительное изменение природной среды с намерением ее улучшения в целях ведения сельского и лесного хозяйства и в целом для жизни людей2{Подробнее см.: Реймерс Н.Ф. Природопользование: Словарь-справочник. — М.: Мысль,1990.}. При этом различаются такие виды мелиорации:
а) широкие экологические мелиорации (или коренные), меняющие соотношение всех средообразующих компонентов, как направленные преобразования природы (в СССР проводились весьма масштабно и, как правило, повлекли наряду с позитивными результатами и негативные последствия: нарушение экологического равновесия, уменьшение биоразнообразия, гибель культурного и исторического наследия, например при осушении болот, создании искусственных водохранилищ и пр.; один из последних проектов — поворот северных рек на юг — не осуществлен, а его разработка вызвала важнейшие решения о перестройке охраны окружающей среды в стране);
б) частные виды мелиорации — орошение, обводнение как создание новых и улучшение существующих источников получения воды, осушение, борьба с водной эрозией почв, оползнями, наводнениями, залужение; физическую, химическую мелиорацию;
в) биологическую мелиорацию, а также мелиорацию водных объектов и мелиорацию почв, состоящую в заметном улучшении свойств почвы и условий почвообразования, с целью повышения плодородия.
Этот вид мелиорации осуществляется путем искусственного регулирования водного, воздушного, теплового, солевого, биохимического, физико-химического режимов почвы с помощью осушения /орошения, агролесомелиорации, фитомелиорации, внесения удобрений и пр.
Существует более 30 видов мелиорации почв. Физическая мелиорация понимается как комплекс приемов по улучшению физического состояния почв (уборка камней, пескование глинистых почв, глинование легких и торфяных почв и т.п.). Химическая мелиорация состоит во внесении химических веществ (гипс, известь и др.)1{См.: Комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л. Дубовик. - М.: Эксмо, 2006. - С.689.}.
Необходимость правового регулирования рекультивации болот как составной части мелиорации вызвана их ролью в поддержании водных режимов иных водных объектов, в обеспечении равновесия и существования экосистем. Проводившееся без учета свойств болот осушение их, масштабная добыча торфа и т.п. привели к распространению эрозии, снижению плодородия земель, повышению рисков возникновения и распространения лесных пожаров и иным негативным последствиям. В результате ныне вместо «глобальных» проектов типа осушения Полесских болот, Колхидской низменности и т.п., осуществленных в 30 —50-е годы XX века, приходится решать обратную проблему — восстанавливать болота, создавать искусственные болота.
6. Связи предписаний статьи с иными нормами Водного кодекса. Они прослеживаются со статьями 1, 5, в которых даны основные понятия и определены виды водных объектов, 11, устанавливающей, что для разведки и добычи полезных ископаемых требуется решение о предоставлении водного объекта в пользование, и соответственно с нормами, регулирующими содержание и порядок принятия такого решения, 35 о нормативах воздействия на водные объекты, 39 о правах и обязанностях собственников водных объектов и водопользователей, 57, регламентирующей охрану болот, и иными статьями главы 6 «Охрана водных объектов» (см. комментарий к этим статьям).