Глава 13. Административные правонарушения в области связи и информации
Глава 13. Административные правонарушения в области связи и информации
Общий комментарий
Необходимость введения комментируемой главы обусловлена стремительным расширением информационных процессов и развитием средств массовой информации. Ранее статьи, устанавливавшие административную ответственность за правонарушения в области связи, в отдельную главу не выделялись, а входили в состав главы 10 Кодекса РСФСР «Административные правонарушения на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи».
Указанная глава содержит 24 статьи. Ранее действовавший Кодекс РСФСР содержал 15 статей (ст.136—1403), предусматривавших административную ответственность за самовольную установку или эксплуатацию радиотрансляционного узла; самовольное подключение оконечного оборудования к сетям электросвязи; изготовление, ввоз в Российскую Федерацию, приобретение, проектирование, строительство, установку, эксплуатацию, продажу либо передачу в постоянное или во временное пользование радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств, использование радиочастот без получения специального разрешения; нарушение правил регистрации, проектирования, строительства, установки, эксплуатации радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств; нарушение правил охраны линий связи и сооружений связи; использование несертифицированных средств связи и предоставление сертифицированных услуг связи; несоблюдение нормативных документов, регулирующих порядок эксплуатации электрической и почтовой связи; изготовление или эксплуатацию технических средств, не соответствующих государственным стандартам или нормам на допускаемые уровни радиопомех; самовольное строительство или эксплуатацию сооружений связи; нарушение правил проектирования или строительства сооружений связи; осуществление деятельности в области связи без лицензии; повреждение телефонов-автоматов; изготовление или сбыт поддельных государи ственных знаков почтовой оплаты или именных вещей; невыполнение предписаний органов государственного надзора за связью в Российской Федерации; воспрепятствование осуществлению должностными лицами органов государственного надзора за связью в Российской Федерации их служебных обязанностей.
Многие из названных правонарушений признаются таковыми и анализируемой главой КоАП РФ. Уточнения в основном коснулись диспозиций некоторых статей, в части приведения их в соответствие с действующим законодательством.
Увеличение в новом Кодексе количества составов административных правонарушений, посягающих на общественные отношения в области связи и информации, произошло за счет признания административно наказуемыми ряда деяний в сфере сбора, хранения, использования или распространения информации ограниченного доступа, а также функционирования средств массовой информации. В частности, к таким деяниям отнесены: нарушение установленного порядка сбора, хранения, использования или распространения персональных данных (ст.13.11 КоАП РФ); нарушение правил защиты информации и незаконная деятельность в области защиты информации (ст.13.12, 13.13 КоАП РФ); разглашение информации с ограниченным доступом (ст.13.14 КоАП РФ) и др.
В целом все административные правонарушения, упоминаемые в главе 13, условно можно подразделить на несколько групп (по объектному составу).
Наиболее обширную группу составляют составы правонарушений в области связи. К ним относятся: самовольные установка или эксплуатация узла проводного вещания (ст.13.1 КоАП РФ); самовольное подключение к сети электрической связи оконечного оборудования (ст.13.2 КоАП РФ); нарушение правил охраны линий или сооружений связи (ст.13.5 КоАП РФ); использование несертифицированных средств связи либо предоставление несертифицированных услуг связи (ст.13.6 КоАП РФ); несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи (ст.13.7 КоАП РФ); самовольные строительство или эксплуатация сооружений связи (ст.13.9 КоАП РФ).
К данной группе относятся также составы правонарушения, предусмотренные статьей 13.3 «Самовольные проектирование, строительство, изготовление, приобретение, установка или эксплуатация радиоэлектронных средств и(или) высокочастотных устройств» и статьей 13.4 «Нарушение правил проектирования, строительства, установки, регистрации или эксплуатации радиоэлектронных средств и(или) высокочастотных устройств», поскольку под радиоэлектронными средствами и высокочастотными устройствами понимаются технические средства, предназначенные для передачи или приема радиоволн, т.е. для использования их в целях связи. В рассматриваемую группу входят и составы правонарушения, предусмотренные статьей 13.8 «Изготовление, реализация или эксплуатация технических средств, не соответствующих стандартам или нормам, регулирующим допустимые уровни индустриальных радиопомех».
Следующую группу образуют правонарушения, посягающие на установленный законом порядок сбора, хранения, использования, распространения или защиты информации ограниченного доступа. К этой же группе относятся правонарушения, связанные с незаконной деятельностью в области защиты информации (ст.13.13 КоАП РФ) и разглашением информации с ограниченным доступом (ст.13.14 КоАП РФ).
Третья группа комментируемых составов административных правонарушений — это противозаконные деяния в области свободы массовой информации. К ним относятся: злоупотребление свободой массовой информации (ст.13.15 КоАП РФ); воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации (ст.13.16 КоАП РФ); нарушение правил распространения обязательных сообщений (ст.13.17 КоАП РФ); воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм (ст.13.18 КоАП РФ).
Кроме отмеченных, комментируемая глава содержит еще четыре самостоятельных состава правонарушения, которые отнести к какой-либо из указанных выше групп не представляется возможным. Вместе с тем, учитывая объекты этих правонарушений (общественные отношения в области связи, предоставления и использования информации), они совершенно оправданно включены в рассматриваемую главу. Такими правонарушениями являются: нарушение порядка предоставления статистической информации (ст.13.19 КоАП РФ); нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов (ст.13.20 КоАП РФ); нарушение порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров (ст.13.23 КоАП РФ); повреждение телефонов-автоматов (ст.13.24 КоАП РФ).
Родовым объектом рассматриваемых административных правонарушений выступают общественные отношения, складывающиеся по поводу установленного порядка работ в области связи и информации.
Непосредственным объектом ряда правонарушений комментируемой главы выступает установленный законом порядок создания, приобретения, установки, использования, распространения технических средств и сооружений связи (ст.13.1—13.9 КоАП РФ), а также общественные отношения в сфере связи, которая функционирует как взаимосвязанный производственно-хозяйственный комплекс, предназначенный для удовлетворения нужд граждан, органов государственной власти (управления), обороны, безопасности, охраны правопорядка в Российской Федерации.
Еще одним непосредственным объектом ряда правонарушений выступает установленный порядок сбора, хранения, использования, распространения информации (в том числе персональных данных), защиты информации (ст.13.11—13.14 КоАП РФ). Большинство статей, устанавливающих административную ответственность за нарушения в сфере информации, введены в Кодекс впервые.
В самом общем виде информация представляет собой сведения или сообщения, заключающие в себе новые данные, которые воспринимаются, перерабатываются и используются людьми для организации своей деятельности.
Конституция РФ закрепляет права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч.4 ст.29); на охрану личной тайны (ч.1 ст.24); обязанности государства в сфере обеспечения возможности ознакомления гражданина с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (ч.2 ст.24). Нормы Конституции РФ, создавая основу в сфере информационных правоотношений, детализируются в соответствующем законодательстве.
Часть первая Гражданского кодекса РФ устанавливает правовые режимы информации — служебная и коммерческая тайна (ст.139 ГК РФ), а также личная и семейная тайна (ст.150 ГК РФ). В статье 128 этого Кодекса «Виды объектов гражданских прав» перечислены: «...вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага». В статье 130 Гражданского кодекса РФ «Недвижимые и движимые вещи» дается исчерпывающий перечень всех объектов, к ним относящихся, но информации среди них нет.
Действующее законодательство по степени доступности классифицирует информацию на общедоступную и информацию, доступ к которой ограничен законом.
Информация с ограниченным доступом дифференцируется на сведения, составляющие государственную тайну, и конфиденциальную информацию.
Несмотря на то что статьями комментируемой главы административная ответственность устанавливается за неправомерные действия, связанные с информацией ограниченного доступа (к которой, как указано выше, относятся и сведения, составляющие государственную тайну), к такой информации следует относить именно конфиденциальную информацию. Противозаконные деяния, затрагивающие информацию, являющуюся государственной тайной, обладают повышенной общественной опасностью. В связи с этим действующим законодательством за них предусмотрена не административная, а уголовная ответственность.
Категория «конфиденциальная информация» в настоящее время широко используется в законодательстве. Федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации определены 32 вида сведений конфиденциального характера. Вместе с тем до настоящего времени единый нормативный акт, устанавливающий классификацию всех сведений конфиденциального характера, до сих пор не принят. Полагаем, что именно поэтому на практике могут возникнуть трудности в применении правовых норм, устанавливающих ответственность за хранение, распространение, защиту и использование информации ограниченного доступа (в части определения сведений, являющихся конфиденциальными, а также правовых режимов их обработки).
Так, Федеральным законом от 20 февраля 1995г. №24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации» информация с ограниченным доступом подразделяется на отнесенную к государственной тайне и конфиденциальную информацию. При этом конфиденциальная информация определена как «документированная информация, доступ к которой ограничивается в соответствии с законодательством Российской Федерации». Наряду с этим в Федеральном законе от 4 июля 1996г. №85-ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» информация, отнесенная к государственной тайне, рассматривается как один из видов конфиденциальной информации. Добавляет разногласий Таможенный кодекс РФ, в котором конфиденциальная информация понимается как информация, не являющаяся общедоступной и способная нанести ущерб правам и охраняемым законом интересам предоставившего ее лица.
В целом в законотворческой практике наряду с термином «сведения конфиденциального характера» используется термин «конфиденциальная информация»; действует термин «государственная тайна» и продолжают использоваться термины «государственные секреты», «служебные сведения», «служебная информация» и «служебная тайна».
Необходимая правовая база создана в отношении только государственной тайны, в отношении которой Законом РФ от 21 июля 1993г. №5485-1 «О государственной тайне» создана эффективная система ее защиты.
Вопросы же служебной тайны в законодательстве проработаны недостаточно. Гражданский кодекс РФ отождествляет служебную и коммерческую тайны, определяя их как информацию, имеющую действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам; к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности.
В перечне сведений конфиденциального характера под служебной тайной понимаются служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами.
Ввиду того что институт служебной тайны однозначно не определен, в действующем законодательстве имеются различные подходы к его использованию, причем это касается как терминов, так и содержания. Например, в Законе РФ от 11 марта 1992г. №2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» определено, что органы исполнительной власти, органы местного самоуправления не должны разглашать полученные сведения, если они являются коммерческой тайной. Уголовный кодекс РФ признает преступлением разглашение тайны усыновления (удочерения) вопреки воле усыновителя, совершенное лицом, обязанным хранить факт усыновления как служебную тайну.
Предметами комментируемых административных правонарушений выступают охраняемые законом средства обеспечения нормального функционирования деятельности в области связи или средств массовой информации. Ими могут быть, в частности: линии и сооружения связи; радиоэлектронные и высокочастотные устройства; продукция средств массовой информации; знаки почтовой оплаты, почтовые штемпели и др.
С объективной стороны рассматриваемые правонарушения предполагают совершение как активных действий (самовольное подключение, строительство, незаконный сбор, хранение, распространение, использование и т.д.), так и бездействие (несоблюдение установленных правил, непредставление информации). Большинство составов административных правонарушений в области связи и информации носят формальный характер. Причинение материального ущерба не является обязательным их признаком.
С субъективной стороны правонарушения в области связи информации совершаются с прямым умыслом либо по неосторожности. Виновное лицо может осознавать противоправный характер своих действий или бездействия, предвидеть их вредные последствия и желать их наступления либо относиться к ним безразлично (например, при воспрепятствовании уверенному приему радио- и телепрограмм).
Некоторые правонарушения подразумевают корыстную цель — извлечение материальной (денежной или иной) выгоды (изготовление с целью сбыта или сбыт поддельных государственных знаков почтовой оплаты).
Ряд правонарушений совершается по неосторожности, когда лицо предвидело наступление вредных последствий, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение. Примером в данном случае может служить статья 13.12 КоАП РФ «Нарушение правил защиты информации».
Субъектом административных правонарушений в области связи и информации выступают, как правило, граждане, должностные лица и юридические лица.
Есть составы со специальным субъектом правонарушения — должностное или юридическое лицо (например, несоблюдение должностными лицами требований нормативных документов об обеспечении бесперебойной работы линий передачи, трактов и каналов, предоставленных для нужд управления, обороны, безопасности и охраны правопорядка — ч.4 ст.13.5 КоАП РФ).
За совершение административных правонарушений в области связи, информации предусмотрены санкции в виде административного штрафа.
Кроме того, практически каждой статьей главы 13 Кодекса предусмотрена конфискация средств, явившихся предметом правонарушения. В качестве меры административного наказания в ряде случаев Кодексом предусматривается предупреждение (например, ст.13.4, 13.5, 13.8, 13.17, 13.20 КоАП РФ).
Дела об административных правонарушениях в области связи и информации рассматривают: судьи; органы внутренних дел (милиция); органы, осуществляющие государственный надзор за связью и информатизацией; органы, осуществляющие контроль за обеспечением защиты государственной тайны; органы, осуществляющие государственный контроль в области обращения и защиты информации; органы государственного статистического учета.
Протоколы об административных правонарушениях в области связи и информации наряду с органами и должностными лицами, рассматривающими дело об административном правонарушении, составляют также уполномоченные должностные лица: органов внутренних дел; органов, уполномоченных в области связи и информатизации; органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации; органов, уполномоченных в области управления архивным фондом; органов, уполномоченных в области телевидения, радиовещания и государственного контроля за техническим качеством вещания.
Комм. Кулинко М.В.
Статья 13.1. Самовольные установка или эксплуатация узла проводного вещания
Статья 13.2. Самовольное подключение к сети электрической связи оконечного оборудования
Статья 13.5. Нарушение правил охраны линий или сооружений связи
Статья 13.9. Самовольные строительство или эксплуатация сооружений связи
Статья 13.12. Нарушение правил защиты информации
Статья 13.13. Незаконная деятельность в области защиты информации
Статья 13.14. Разглашение информации с ограниченным доступом
Статья 13.15. Злоупотребление свободой массовой информации
Статья 13.16. Воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации
Статья 13.17. Нарушение правил распространения обязательных сообщений
Статья 13.18. Воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм
Статья 13.19. Нарушение порядка представления статистической информации
Статья 13.20. Нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов
Статья 13.22. Нарушение порядка объявления выходных данных
Статья 13.24. Повреждение телефонов-автоматов