Статья 28.1. Возбуждение дела об административном правонарушении
Статья 28.1. Возбуждение дела об административном правонарушении
1. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются:
1) непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
2) поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
3) сообщения и заявления физических и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 статьи 5.27, статьями 14.12, 14.13, 14.21, 14.22 настоящего Кодекса).
Поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 14.12, 14.13, 14.21—14.23 настоящего Кодекса, являются поводы, указанные в пунктах 1 и 2 настоящей части, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.
2. Указанные в части 1 настоящей статьи материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях.
3. Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.
4. Дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:
1) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;
2) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;
3) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса;
4) оформления предупреждения или с момента наложения (взимания) административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с частью 1 статьи 28.6 настоящего Кодекса протокол об административном правонарушении не составляется.
5. В случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.
Комм. Авдейко А.Г.
Данная статья содержит исчерпывающий перечень поводов к возбуждению дела об административном правонарушении.
Одним из них является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Практика применения законодательства об административных правонарушениях показывает, что в большинстве случаев дела об административных правонарушениях возбуждаются в связи с непосредственным обнаружением правоприменителем (сотрудником милиции, государственным инспектором, иным уполномоченным должностным лицом) обстоятельств, свидетельствующих о совершаемом правонарушении. Установив данную норму, законодатель, как представляется, отчасти компенсировал пробел общих положений Кодекса, не закрепивших такой принцип производства по делам об административных правонарушениях, как оперативность.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении названы поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, сообщения и заявления физических и юридических лиц, сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Как представляется, при получении такого сообщения или заявления следует руководствоваться общими нормами, предусмотренными Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968г. №534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан», в соответствии с которыми «письменное обращение гражданина должно быть им подписано с указанием фамилии, имени, отчества и содержать, помимо изложенного существа предложения, заявления либо жалобы, также данные о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит».
Установив, что материалы, сообщения и заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (ч.2 ст.28.1 КоАП РФ), законодатель в статье 28.3 Кодекса определил круг лиц, имеющих право оценивать достаточность данных, указывающих на совершенное правонарушение, и принимать решение, определяющее дальнейшее производство по делу об административном правонарушении. Ранее возможность осуществления должностными лицами таких действий предусматривалась многочисленными законодательными и подзаконными нормативными правовыми актами.
В соответствии с частью 3 ст.28.1 Кодекса должностные лица обязаны составлять протоколы об административных правонарушениях, если для этого имеются поводы. В качестве последних могут быть любые фактические данные об имевшем место наказуемом в административном порядке деянии (см. комментарий к ст.26.1, 26.2 КоАП РФ).
Частью 4 ст.28.1 КоАП РФ определен исчерпывающий перечень процессуальных действий, с момента совершения которых дело об административном правонарушении считается возбужденным. К ним отнесены процессуальные действия, связанные с оформлением указанных в данной статье первоначальных документов, относящихся к производству по делу об административном правонарушении. Это — составление протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в соответствии со статьями 27.2—27.4, 27.7—27.10, 27.12—27.15 Кодекса, оформление административного наказания (предупреждения, штрафа) на месте совершения административного правонарушения (ст.28.6 КоАП РФ), вынесение уполномоченным должностным лицом определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования (ст.28.7 КоАП РФ), а в случае, если вышеуказанные протоколы не составлялись — составление протокола о совершении административного правонарушения (ст.28.2 КоАП РФ), вынесение прокурором постановления о возбуждении дела (ст.28.4 КоАП РФ).
Вместе с тем в этой же статье Кодекса определено, что поводом для возбуждения дела об административном правонарушении является обнаружение достаточных данных, указывающих на событие административного правонарушения. Термин «достаточные данные» несколько двусмысленен для характеристики момента принятия решения о начале производства по делу, поскольку предполагает скорее наличие определенных доказательств нежели стадию их сбора. Возбуждение дела об административном правонарушении знаменует собой начало действий, направленных на сбор доказательств, которые подтверждают или опровергают факт совершения административного правонарушения, в том числе и достаточность данных для возбуждения дела. В связи с этим представляется, что моментом возбуждения дела об административном правонарушении следовало бы считать момент осуществления уполномоченным должностным лицом первого действия по применению мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, в том числе направленного на сбор доказательств, подтверждающих или опровергающих совершение административного правонарушения, а не момент процессуального оформления такого действия.
Положение о вынесении мотивированного определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренное частью 5 ст.28.1 КоАП РФ, обусловлено отнесением поступивших к уполномоченному должностному лицу материалов, сообщений и заявлений к поводам для возбуждения дела об административном правонарушении (п.2 и 3 ч.1 ст.28.1 КоАП РФ). Законодатель не предусмотрел обязанности должностного лица при отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, когда им были непосредственно обнаружены достаточные данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, выносить определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Полагаем, что этот вопрос требует дальнейшей научно-практической проработки, поскольку заведомое исключение законодателем возможности ошибки должностного лица не учитывает реалии правоприменительной практики и ограничивает права потерпевшего. Кроме того, положение, установленное частью 5 ст.28.1 Кодекса, в какой-то мере может способствовать сокрытию недобросовестными должностными лицами административных правонарушений и произвольному прекращению ими производства по такого рода делам.