Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц
Статья 2.4. Административная ответственность должностных лиц
Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Примечание. Под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделённое в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооружённых Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.
Комм. Футо С.Р.
Впервые с принятием Кодекса в законодательстве об административных правонарушениях закреплено понятие должностного лица. До этого правоприменитель при решении вопроса об административной ответственности должностных лиц вынужден был обращаться к другим отраслям законодательства (например, к ст.285 УК РФ), что не всегда обеспечивало правильность применения закона. Особенностью определения должностного лица как субъекта административного правонарушения является приравнивание к должностным лицам по ответственности всех лиц, выполняющих управленческие функции как в государственных и муниципальных организациях, так и в организациях других форм собственности, а также индивидуальных предпринимателей.
Законодатель при определении понятия должностного лица использовал два критерия:
1) временной (постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями);
2) функциональный (функции представителя власти, организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции).
К лицам, осуществляющим функции представителя власти постоянно, относятся лица, осуществляющие законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работники государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенные в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчинённости (например, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, депутаты законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, члены Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделённые соответствующими полномочиями сотрудники прокуратуры, налоговых, таможенных органов, органов внутренних дел и федеральной службы безопасности, состоящие на государственной службе аудиторы, государственные инспекторы и контролёры, военнослужащие при выполнении возложенных на них обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению безопасности и иных функций, при выполнении которых военнослужащие наделяются распорядительными полномочиями).
К лицам, осуществляющим функции представителя власти временно, относятся те, которые исполняют эти полномочия не на постоянной основе, а в течение определенного промежутка времени (например, во время нахождения основного работника в отпуске).
Лицами, осуществляющими функции представителя власти в соответствии со специальными полномочиями, являются те лица, которые, не занимая той или иной должности, выполняют эти обязанности в силу специального поручения (например, приказа). Занятие должности или поручение исполнять должностные обязанности должны быть официально оформлены соответствующим приказом или распоряжением. Если подобного оформления нет, но лицо фактически осуществляет такие полномочия, ответственность за административные правонарушения оно также будет нести как специальный субъект, т.е. должностное лицо.
К организационно-распорядительным функциям относятся те, которые связаны с руководством коллективом, расстановкой и подбором кадров, организацией труда или службы подчиненных, поддержанием дисциплины, применением мер поощрения и наложением дисциплинарных взысканий. Такие функции могут осуществляться руководителями органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций всех организационно-правовых форм, их заместителями, руководителями структурных подразделений (это — начальники цехов, заведующие отделами, лабораториями, кафедрами), руководителями участков работ (например, мастерами, прорабами, бригадирами).
В качестве административно-хозяйственных функций выступают управление или распоряжение имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т.п. Такими полномочиями в том или ином объеме обладают начальники хозяйственных, снабженческих, финансовых отделов и служб и их заместители, заведующие складами, ведомственные ревизоры и контролеры и т.д. К руководителям и работникам иных организаций относятся лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в организациях негосударственных (немуниципальных) форм собственности.
При решении вопроса о применении административной ответственности к руководителям и лицам, выполняющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в иных организациях (коммерческих, общественных объединениях и т.д.), следует исходить из того, что в контексте примечания к статье 2.4 КоАП РФ эти лица не являются должностными, но, при отсутствии в законе специальной оговорки, на них будет распространяться общий порядок административной ответственности должностных лиц.
Лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, следует считать тех лиц, которые занимаются самостоятельной производственной деятельностью, осуществляемой на свой риск и направленной на систематическое получение прибыли, и которые зарегистрированы в качестве индивидуальных предпринимателей. При применении административной ответственности за совершенные административные правонарушения они приравниваются к собственно должностным лицам за исключением отдельных случаев, установленных законом (например, за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьями 15.4—15.9, 15.11 КоАП РФ).
Административное правонарушение, совершенное должностным лицом, всегда является нарушением служебных правил, так как в этом случае лицо не исполняет либо исполняет ненадлежащим образом свои должностные обязанности. Дисциплинарное же правонарушение, совершенное должностным лицом, будет являться административным правонарушением только в том случае, если это четко указано в статье Особенной части Кодекса об административных правонарушениях либо законе субъекта Российской Федерации, устанавливающих административную ответственность. Применение к должностному лицу за одно правонарушение сразу двух видов ответственности — и дисциплинарной, и административной нельзя считать оправданным, хотя Кодекс об административных правонарушениях четко и не указал на недопустимость подобного. При разрешении данного вопроса следует исходить из того, что применяться должна только административная ответственность, причем не потому, что носит более жесткий характер, а вследствие того, что в такой ситуации она является специальным видом ответственности. Она наступает не за нарушение служебных правил вообще, а только за те действия (бездействие), которые образуют состав конкретного административного правонарушения.
Лица, указанные в примечании к статье 2.4 КоАП РФ, являются специальными субъектами административной ответственности. Большинство составов Особенной части КоАП РФ предусматривают в качестве субъектов ответственности должностных лиц. Ряд составов административных правонарушений предполагает, что совершение данного деяния возможно только должностным лицом, которое и будет нести за него административную ответственность (например, нарушение правил гражданской обороны — ст.20.7 КоАП РФ, нарушение порядка представления статистической информации — ст.13.19 КоАП РФ). В некоторых составах Особенной части КоАП РФ должностные лица конкретизируются указанием на их конкретную должность (например, председатель или член избирательной комиссии, комиссии референдума — ст.5.22, 5.24—5.25 КоАП РФ; капитан судна морского, внутреннего водного плавания или другого плавучего средства — ст.8.16 КоАП РФ).
Как правило, административная ответственность должностных лиц по сравнению с ответственностью граждан отличается более жестким наказанием (например, для граждан максимальный размер штрафа составляет 25 МРОТ, а для должностных лиц — 50). Это обусловлено прежде всего тем, что должностное лицо, обладая властными полномочиями и ненадлежащим образом их используя (не используя), своими действиями (бездействием) наносит охраняемым законом общественным отношениям более серьезный вред, нежели общие субъекты. Недопустимо, чтобы административные штрафы, назначаемые должностным лицам, уплачивались за счет организаций, в которых они служат, так как административные наказания в этом случае носят личностный характер и применяются за виновные действия должностного лица, а не организации.
Должностные лица несут ответственность не только за бездействие, т.е. за неисполнение своих служебных (должностных) обязанностей (например, за непредоставление на безвозмездной основе услуг по погребению, невыплату социального пособия на погребение — ст.5.41 КоАП РФ), но и за ненадлежащее их исполнение (например, за необоснованный отказ в регистрации инвалида в качестве безработного — ч.2 ст.5.42 КоАП РФ). При отсутствии этого обстоятельства должностное лицо, виновное в совершении административного правонарушения, несет ответственность на общих основаниях, т.е. как физическое лицо. Обязательным условием привлечения к ответственности должностного лица, совершившего административное правонарушение, так же как и всех других субъектов, является наличие в его действиях вины в форме умысла или неосторожности. Чаще всего административные правонарушения совершаются должностными лицами по неосторожности, т.е. в ситуации, когда лицо предвидело наступление общественно вредных последствий, но самонадеянно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Привлечение должностного лица к административной ответственности, как правило, не является основанием освобождения от гражданско-правовой ответственности, т.е. обязанности возместить пострадавшим причиненный действиями (бездействием) должностного лица материальный ущерб.