Статья 29.1. Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении
Статья 29.1. Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют следующие вопросы:
1) относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела;
2) имеются ли обстоятельства, исключающие возможность рассмотрения данного дела судьей, членом коллегиального органа, должностным лицом;
3) правильно ли составлены протокол об административном правонарушении и другие протоколы, предусмотренные настоящим Кодексом, а также правильно ли оформлены иные материалы дела;
4) имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу;
5) достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу;
6) имеются ли ходатайства и отводы.
Комм. Бавсун И.Г.
Статьями комментируемой главы регламентируется вторая стадия производства по делам об административных правонарушениях — рассмотрение дела. На этой стадии можно условно выделить четыре этапа: подготовка дела к рассмотрению; анализ обстоятельств дела и его правовая оценка; принятие и оформление решения по делу; доведение принятого решения до сведения заинтересованных лиц.
В статье 29.1 Кодекса об административных правонарушениях определяется круг вопросов, которые судья, коллегиальный орган (как правило, секретарь коллегиального органа), должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, должны выяснить при подготовке дела к рассмотрению. Данные процессуальные действия осуществляются в целях выполнения задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.
В первую очередь судья, орган, должностное лицо выясняют, относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела. Здесь, во-первых, необходимо установить родовую подведомственность дела, определяемую тем, каким законом — Кодексом или законом субъекта Российской Федерации установлена ответственность за данное правонарушение (ст.22.1 КоАП РФ). Во-вторых, исследуется видовая (или предметная) подведомственность, обусловливаемая организационно-правовым статусом (видом) конкретного субъекта административной юрисдикции (глава 23 КоАП РФ). В-третьих, определяется территориальная подведомственность дела (ст.29.5 КоАП РФ). И, в-четвертых, требуется установить должностную подведомственность, т.е. какое должностное лицо компетентного органа вправе рассмотреть дело (глава 23 КоАП РФ).
Таким образом, при определении подведомственности дела об административном правонарушении нужно исследовать ее родовой, видовой, территориальный и должностной аспекты.
Подведомственность дел об административных правонарушениях в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях), определяется по правилам, изложенным в статье 22.3 КоАП РФ.
При определении подведомственности дел немаловажное значение имеет проверка правильности квалификации правонарушения. На этапе подготовки дела к рассмотрению не всегда представляется возможным получить полную и всестороннюю информацию обо всех обстоятельствах дела; выявляются лишь наиболее очевидные ошибки правоприменителя, допущенные на предыдущей стадии производства. При установлении судьей, органом или должностным лицом обстоятельств, свидетельствующих о том, что рассмотрение поступившего дела не относится к их компетенции, они в соответствии со статьей 29.4 КоАП РФ выносят определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела на рассмотрение по подведомственности.
Ситуация осложняется, когда на стадии возбуждения дела об административном правонарушении были допущены ошибки в его квалификации. Здесь возможны два варианта. Первый вариант: правонарушение квалифицированно неправильно, но дело, исходя из анализа его материалов, относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым оно поступило. Второй вариант — правонарушение квалифицировано неправильно и, исходя из материалов дела, не относится к подведомственности судьи, органа, должностного лица, к которым оно поступило.
Частичное разрешение первого варианта проблемы содержится в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005г. №5, согласно которому, если при рассмотрении дела будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, судья может переквалифицировать действия (бездействие) лица на другую статью, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, при условии, что это не ухудшает положения лица, в отношении которого возбуждено дело, и не изменяет подведомственности его рассмотрения. Однако вряд ли можно считать, что аналогичным полномочием обладают и иные органы и должностные лица, рассматривающие дела об административных правонарушениях. Поэтому в остальных случаях необходимо возвращать материалы дела в орган, должностному лицу, составившим протокол, по причине его неправильного составления (п.4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ).
При подготовке дела к рассмотрению судья, член коллегиального органа, должностное лицо обязаны также выяснить наличие или отсутствие обстоятельств, исключающих возможность рассмотрения ими (участия в рассмотрении) данного дела, т.е. нет ли оснований для самоотвода (см. комментарий к ст.29.2 КоАП РФ).
Как представляется, в данной норме не учтена специфика работы коллегиальных органов, а именно то, что подготовка материалов к рассмотрению осуществляется их секретарями. Поэтому вряд ли возможно на подготовительном этапе выяснить все обстоятельства, исключающие возможность участия в рассмотрении дела члена коллегиального органа, который, как правило, лишь на заседании узнает о том, какое дело подлежит рассмотрению, и, соответственно, может заявить самоотвод.
В порядке подготовки дела к рассмотрению судья должен также установить, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении и оформлены иные материалы дела с точки зрения полноты исследования события правонарушения и сведений о лице, его совершившем, а также соблюдения процедуры их оформления. На подготовительном этапе это позволяет оценить качество и полноту выявления обстоятельств совершенного правонарушения, а также степень соблюдения прав и законных интересов участников производства по делу об административном правонарушении.
При подготовке к рассмотрению дела особое внимание уделяется правильности составления протокола об административном правонарушении. Он является основным процессуальным документом, на основании которого рассматривается дело, и от того насколько грамотно, обстоятельно и мотивированно он составлен, зависят правильность рассмотрения дела по существу и обоснованность применения административного наказания.
Судья, секретарь коллегиального органа, должностное лицо должны проверить, полномочным ли должностным лицом составлен протокол (ст.28.3 КоАП РФ), соблюдены ли требования закона, предъявляемые к его содержанию и форме (ст.28.2 КоАП РФ), достаточно ли полно изложены все факты, имеющие значение для разрешения дела. Проверяется соответствие требованиям Кодекса других материалов дела — заявлений, объяснений, протоколов и т.д.
Кодекс предоставляет право возвратить протокол об административном правонарушении и другие материалы дела в орган, должностному лицу, которые их составили: во-первых, в случае их составления и оформления неправомочными лицами; во-вторых, в случае их неправильного составления или оформления; в-третьих, в случае неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела (см. комментарий к п.4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ).
При подготовке к рассмотрению дела судья, секретарь коллегиального органа, должностное лицо обязаны убедиться в отсутствии обстоятельств, исключающих производство по делу (см. комментарий к ст.24.5 КоАП РФ). В случае выявления хотя бы одного из этих обстоятельств производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению, о чем выносится постановление в соответствии с частью 2 ст.29.4 КоАП РФ.
Следующий вопрос, разрешаемый при подготовке дела к рассмотрению, — достаточно ли имеющихся материалов для рассмотрения дела по существу. Достаточность означает, что на основе данной совокупности доказательств может быть сделан достоверный вывод и принято соответствующее решение по делу. Суждение о достаточности материалов дела об административном правонарушении формируется на основе внутреннего убеждения субъекта правоприменения. Именно поэтому при их оценке часто возникают расхождения между мнениями инстанций разного уровня. Например, одно и то же доказательство должностное лицо может признать достаточным, а судья на стадии обжалования — нет.
Обнаружение неполноты материалов обязывает судью, орган, должностное лицо определиться с тем, можно ли ее восполнить при рассмотрении дела (и в ходе подготовки дела к рассмотрению). Если такая возможность имеется, то судья, председатель коллегиального органа, должностное лицо для всестороннего, полного и объективного выяснения всех обстоятельств дела могут вызвать любого участника производства (кроме прокурора), истребовать необходимые для рассмотрения дела дополнительные материалы, назначить экспертизу (п.2 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ). Если в процессе подготовки к рассмотрению дела выясняется, что представленных материалов недостаточно и невозможно восполнить их в процессе рассмотрения (подготовки к рассмотрению) дела об административном правонарушении, то в соответствии с пунктом 4 ч.1 ст.29.4 КоАП РФ выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, составившим протокол.
Судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела обязаны разрешать поступившие ходатайства и заявления об отводе.
Право заявлять ходатайства является одной из гарантий всестороннего, полного и объективного рассмотрения дела. Кодекс предоставляет это право лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном право-нарушении, потерпевшему, законным представителям физического и юридического лица, защитнику и представителю, эксперту, прокурору. В соответствии со статьей 24.4 КоАП РФ ходатайства заявляются в письменной форме и подлежат немедленному рассмотрению в пределах компетенции судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело об административном правонарушении. Они могут касаться истребования дополнительных доказательств, документов, вызова свидетелей, отложения рассмотрения дела или рассмотрения дела по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и т.д. О принятом решении судья, орган, должностное лицо информируют заявителя, при этом отрицательное решение оформляется определением (ч.2 ст.24.4 КоАП РФ).
Лицо, в отношении которого осуществляется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, представитель, защитник и прокурор вправе заявлять отводы судье, члену коллегиального органа, должностному лицу (см. комментарий к ст.29.2, 29.3 КоАП РФ). Основания и порядок отвода защитника, представителя, специалиста, эксперта, переводчика предусмотрены статьями 25.12, 25.13 КоАП РФ (см. комментарий).