Глава 2. Право собственности и иные права на водные объекты
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Данная глава претерпела наибольшие изменения в процессе реформирования водного законодательства России: она подверглась существенному сокращению, во-первых; многие нормы прямого действия были заменены более абстрактными либо отсылочными положениями, во-вторых. Поэтому освоение предписаний главы 2 требует тщательности. В частности, особое внимание следует обратить на такие вопросы:
— понятие (конституционно-правовое, гражданско-правовое, эколого-правовое) права собственности на водные объекты;
— понятия и специфические черты права федеральной собственности наводные объекты;
— понятие и специфические черты права собственности на водные объекты иных субъектов;
— объекты права собственности;
— различия форм собственности на поверхностные и подземные водные объекты;
— основания принудительного прекращения права пользования водными объектами;
— обязанности водопользователей при прекращении права пользования водными объектами.
2. Общий обзор главы. Она состоит всего из трех статей, в которых в основном содержатся нормы общего или отсылочного характера. В то же время отдельные положения, например об основаниях прекращения права водопользования, сформулированы конкретно и являются нормами прямого действия.
В статье 8 комментируемой главы содержатся важные положения о праве собственности на водные объекты: практически все они являются федеральной собственностью. Лишь две категории водных объектов могут находиться в иных формах собственности — это пруды и обводненные карьеры. Вдобавок Водный кодекс вводит дополнительные требования, устанавливая тесную зависимость таких водных объектов с земельными участками, на которых они расположены, и соответственно с правом собственности на эти земельные участки, в том числе при прекращении права собственности на данные водные объекты, их отчуждение. Кроме того, в статью 8 включены оговорка о случаях естественного изменения русла реки и отсылочная норма о формах собственности на подземные водные объекты. Статья 9 содержит несколько отсылочных (к иным статьям комментируемого Кодекса и к законодательству о недрах) норм о праве пользования водными объектами. Статья 10 регулирует порядок прекращения права пользования водными объектами: в отсылочных нормах содержатся общие указания (ч.1 и 2); в части 3 перечислены основания принудительного прекращения права пользования водными объектами, которое может наступить только по решению суда. Перечень таких оснований закрытый. В этой же статье регулируются некоторые процедурные моменты (например, об обязательности предупреждения), а также обязанности водопользователей, заключающиеся в соблюдении сроков и проведении природоохранных мер, мер безопасности и др.
3. Основные понятия. Часть из них (водные объекты, водопользователь, поверхностные/подземные водные объекты и т.п.) определены в главе 1 ВК РФ, часть носит ярко выраженный гражданско-правовой характер, например «право собственности» и «право пользования», «прекращение права», часть приобретает специфическое значение в контексте комментируемого Кодекса, в том числе: «нецелевое использование», «консервация», «ликвидация» и др.
4. История развития правового института. Право собственности на водные объекты никогда не было предметом столь же острых споров, как право собственности на землю, хотя эти вопросы обсуждались и при принятии Водного кодекса 1995г., и в ходе реформы водного законодательства в начале 2000-х годов.
Водный кодекс 2006г. существенно изменил правовое регулирование права собственности на водные объекты (и права водопользования, устранив здесь, в частности, разрешительный порядок), значительно сократил количество правовых норм. В Водном кодексе 1995г. этим вопросам был посвящен раздел II, который содержал ряд весьма оригинальных юридических формул. Так, в нем указывался предмет права собственности — водный объект в целом, оговаривалось, что сосредоточенная в водных объектах вода, находясь в непрерывном движении и состоянии водообмена, не позволяет применять в отношении ее такое юридическое понятие, как «владение» во всей его полноте. Было введено специальное ограничение по субъекту, означающее, что водный объект не может принадлежать на праве собственности одновременно нескольким субъектам. Наиболее значимым было ограничение форм собственности: частная, муниципальная распространялись лишь на обособленные водные объекты, государственная (Российской Федерации и ее субъектов) — на все остальные. Для этого была применена негативная формулировка: «Все водные объекты, а также... замкнутые водоемы, не находящиеся в муниципальной собственности, собственности граждан и юридических лиц, являются государственной собственностью». Водный кодекс 1995г. содержал полуоткрытый список водных объектов, находящихся в федеральной собственности, сформированный по пространственному, целевому и иным критериям. Федеральной собственностью объявлялись: поверхностные и подземные воды, расположенные на территории двух и более субъектов Федерации; водные объекты, расположенные на территории одного субъекта Федерации, но необходимые для нужд обороны, безопасности, федеральных энергосистем, транспортных нужд; водные объекты, являющиеся средой обитания анадромных и катадромных видов рыб; трансграничные (пограничные) воды; внутренние морские воды; территориальное море Российской Федерации; водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или их частью; водные объекты, являющиеся частью курортов или лечебно-оздоровительных местностей, а также иные особо охраняемые водные объекты федерального значения. Таким образом, по ранее действовавшему законодательству в собственности субъектов Федерации находились водные объекты, выделяемые при совпадении двух признаков:
а) расположение их акваторий и бассейнов полностью на территории данного субъекта Российской Федерации;
б) отсутствие юридически значимого акта закрепления водного объекта по основаниям/критериям, указанным выше, в федеральной собственности.
Что касается муниципальной собственности на водные объекты, то Водный кодекс 1995г. помимо признака обособленности предусматривал целевую их предназначенность — использование для муниципальных нужд. В отношении водных объектов, находящихся в частной собственности граждан и юридических лиц, использовались следующие показатели: небольшая площадь, непроточность искусственных водоемов, несвязанность их гидравлически с другими поверхностными водными объектами.
Существенные изменения в ходе реформы произошли и при регулирование права водопользования. Они затронули в первую очередь разрешительный (лицензионный) порядок, ныне замененный договорным и порядком принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование (см. комментарий к гл.3), частично — регулирование видов, целей и ограничений водопользования.
Водное законодательство советского периода решало вопросы права собственности на водные объекты/ресурсы так же, как и на иные природные ресурсы — все они объявлялись государственной собственностью.
5. Проблемные ситуации и трудности применения. Они вызваны, как правило, результатами реформы водного законодательства, в частности изменениями признаков водных объектов, относящихся к собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности и частной собственности. Здесь возникает проблема обратной силы закона, которая, по всей видимости, должна быть решена путем либо судебного, либо легитимного толкования. Федеральным законом от З июня 2006г. №73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации» определено: «Водный кодекс Российской Федерации применяется к отношениям, возникшим после введения его в действие» (ст.2). По сути, это означает, что водные объекты, которые в соответствии с предыдущим Кодексом 1995г. были признаны собственностью субъектов Российской Федерации, муниципальной или частной собственностью (и, конечно, оформлены в качестве таковой), ею и остаются. Дополнительные проблемы возникают в связи с «привязанностью» водных объектов к земельным участкам, на которых они расположены. Федеральный закон от 17 июля 2001г. №101 ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» достаточно сложным образом регулировал процесс разграничения и, по мнению многих, не предоставил надлежащих правовых оснований. В связи с этим были предприняты определенные меры: данный Закон был отменен. Но его положения тем не менее подлежат учету, например, при возникновении споров.
Таким образом, на практике это еще в большей степени осложняет вопрос с определением права собственности на водные объекты, находящиеся на территории субъектов Российской Федерации и муниципальных образований1{Об основаниях и порядке разграничения государственной собственности на землю см.: Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / Под ред. О.Л.Дубовик. — с.1011-1025.}.
Надо сказать, что законодатель в основном решил вопросы, возникающие в связи с изменением регулирования права водопользования и оснований предоставления водных объектов в пользование. В упомянутом Федеральном законе о введении в действие Водного кодекса оговаривается, что право водопользования по полученным лицензиям сохраняется вплоть до истечения их срока или добровольного заключения договоров и т.п. (см. ст.5 и 6 данного Закона, а также комментарий к статьям главы 3).
Дубовик О.Л.
Доктор юридических наук, профессор
Статья 8. Право собственности на водные объекты
Статья 9. Право пользования водными объектами
Статья 10. Прекращение права пользования водными объектами