Предисловие
Предлагаемый комментарий по своей структуре и содержанию отличается от других изданий. По замыслу авторов он должен достичь нескольких целей. Во-первых, предоставить исходную базу для изучения нового водного законодательства России не только студентами юридических вузов, но и практиками, реализующими нормы права в ходе управления использованием водных объектов, контроля и надзора за соблюдением законности и правопорядка в сфере водных отношений, осуществляющими природоохранные мероприятия. Во-вторых, обеспечить системное, комплексное толкование положений Водного кодекса Российской Федерации с учетом их роли и связанности с нормами административного, гражданского, уголовного, экологического, налогового и иного российского законодательства.
Для более быстрой, хотя и предварительной, ориентации в структуре и содержании Кодекса к каждой его главе сделаны вводные замечания, в которых дается общий обзор главы и ее статей, указываются основные понятия, в необходимых случаях кратко освещается история развития данного правового института или группы норм, выявляются наиболее часто возникающие проблемные ситуации и трудности, формулируются способы их преодоления. В комментариях к отдельным статьям дается их общая характеристика, указываются цели статьи, сфера ее деятельности и адресаты правовых норм, поскольку используемая российским законодателем юридическая техника зачастую осложняет понимание того, кому и для чего предназначено данное правило, запрет, ограничение. Особо разъясняется содержание понятий и терминов, использованных в тексте статьи, основных юридических конструкций, правовое значение предписаний и их связи с другими нормами Кодекса. Собственно толкование права сопровождается практическими примерами, статистическими данными, изложением позиций доктрины и судебной практики. Это позволяет наглядно представить любую норму Водного кодекса не только как «правило на бумаге», нечто статичное и абстрактное, но оценить ее действенность, потенциал реализации и применимость.
В приложения включен текст Федерального закона от 3 июля 2006г. №73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». Этот Закон регулирует весьма значимые вопросы, например об обратной силе, устанавливает обусловленность права собственности на водные объекты и права пользования ими, соответствующими правами в отношении земельных участков, в пределах которых расположены водные объекты, меняет ряд норм, регулирующих водные отношения, которые содержатся в других законодательных актах российского права. Не всегда нормы указанного Закона можно разъяснить при толковании статей Водного кодекса. Практически более удобным, по нашему мнению, является сочетание параллельных комментариев: собственно к Водному кодексу и к акту о введении его в действие, имеющему в некоторой степени самостоятельное значение.
Приходится отметить, что новое водное законодательство изменилось сильно. Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995г. №167-ФЗ (СЗ РФ, 1995, №47, ст.4471) обоснованно признавался одним из крупнейших актов экологического и природоресурсового законодательства. Он состоял из Общей, Особенной и Заключительной частей, которые делились на пять разделов и 16 глав, объединяющих 148 статей. Важные положения содержались в главе 1 об основных понятиях, главе 2 — об объектах и в главе 3 — о субъектах водных отношений (разд.I). В разделе II «Право собственности и другие права на водные объекты» были сформулированы предписания, регламентирующие содержание, предмет, круг субъектов права собственности, формы собственности, дан перечень водных объектов, относящихся к федеральной собственности, и видов водных сервитутов (гл.3—4). Здесь же в главе 5 были урегулированы вопросы приобретения и прекращения прав пользования водным объектом, порядок лицензирования, виды и порядок заключения договоров пользования водным объектом. Завершался этот раздел небольшой главой об осуществлении, ограничении и судебной защите прав водопользования.
Раздел III был посвящен государственному управлению (гл.7—9) и содержал предписания об основах и сферах управления, системе и полномочиях осуществляющих его органов, учете, мониторинге, экспертизе и иных функциях экологического управления. Раздел IV «Использование и охрана водных объектов» состоял из трех глав. В главе 10 устанавливались цели и способы использования водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения различных отраслей народного хозяйства, пожарной безопасности, лесосплава, добычи полезных ископаемых, торфа и сапропеля и пр., определялись также правила общего, специального и особого водопользования, устанавливались ограничения и лимиты, права и обязанности водопользователей. В главе 11 были сформулированы общие требования к охране водных объектов вообще и к охране их от загрязнения и засорения из различных источников либо разными способами и веществами, статус водоохранных зон, зон и округов санитарной защиты, других водных объектов. В главе 12 закреплялась платность водопользования и система платежей за пользование водными объектами, сборов за лицензии, льгот. Раздел V в главах 13 и 14 определял общие правила разрешения споров и ответственности граждан и юридических лиц за ущерб, причиненный водным объектам (в основном отсылочные нормы). Общая часть заканчивалась статьей 132 о недействительности сделок, совершенных с нарушением водного законодательства Российской Федерации.
Особенная часть состояла из раздела VI «Целевое использование водных объектов» (гл.15). Наконец, в Заключительной части была помещена глава о введении Кодекса в действие.
Легко заметить, что количество статей сократилось более чем в два раза. Исключены в новом Водном кодексе отдельные главы, например об осуществлении, ограничении и судебной защите прав водопользователей, а глава о заключительных положениях заменена специальным Федеральным законом «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации». Коренному преобразованию подверглась структура Кодекса в целом: новый Кодекс не знает деления на части и разделы; он состоит всего из 7 глав, объединяющих 69 статей. В ряде случаев законодатель отказался от детального регулирования (например, вопросов права собственности на водные объекты), зато в других — существенно расширил объем правовых предписаний и конкретизировал их (например, в отношении водоохранных зон, включив в текст Кодекса нормы постановления Правительства Российской Федерации от 23 ноября 1996г. «Об утверждении положения о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах» (СЗ РФ, 1996, №49, ст.3567). В принципе на целесообразность включения норм подзаконных актов при кодификации экологического законодательства в акты более высокого ранга указывается в доктрине российского права (А.К.Голиченков, И.А.Игнатьева), но, конечно, при этом не должны проявляться противоположные тенденции, состоящие в передаче существенных вопросов в сферу регулирования Правительства Российской Федерации и министерств.
Так или иначе, новое водное законодательство в России нуждается в освоении, толковании, обеспечении грамотного применения его положений, эффективной реализации.
Водный кодекс Российской Федерации, как любой акт экологического и природоресурсного законодательства, насыщен не только правовыми терминами, но и терминами специальными, отражающими специфику предмета правового регулирования — водных объектов, их качеств, свойств, связей, деятельности по их использованию и охране, которая зачастую носит очень своеобразный характер. Поэтому в данном издании во всех необходимых случаях дан максимально подробный понятийный аппарат.
Соблюдение, применение, исполнение и реализация статей Водного кодекса осуществляются не только юристами — работниками правоохранительных органов, прокуратуры и суда, юристами предприятий и лицами, имеющими юридическое образование и занятыми в управлении водными ресурсами или работающими в контрольно-надзорных природоохранных органах, но в самой значительной степени теми, кто получил образование иного плана — химиками, биологами, хозяйственниками и т.п. Для них потребовалось разъяснять в первую очередь юридические термины и конструкции, например различие между правилами, требованиями, запретами, ограничениями, понятие оснований юридической ответственности и пр.
В то же время многие практикующие юристы не так уж часто сталкиваются с особенностями естественно-научного содержания явлений и процессов, происходящих в водных объектах, а иногда недостаточно четко представляют себе значение обозначающих такие явления и процессы терминов для правоприменения, в том числе для квалификации противоправных деяний. Наконец, на наш взгляд, полезно напомнить студентам юридических вузов подзабытые школьные знания по географии, химии, физике, биологии и экологии.
Авторы надеются, что предложенные ими в данном издании разъяснения и рекомендации будут способствовать решению указанных задач и, возможно, помогут осуществлению не только правоприменения, но и совершенствованию нормотворческой деятельности на уровне Российской Федерации и ее субъектов, а тем самым — обеспечению рационального использования и охраны вод, водных объектов, водных ресурсов России, соответствующего международным стандартам.
Авторский коллектив выражает глубокую признательность Виктору Тарасовичу Калиниченко, оказавшему существенную помощь при технической подготовке рукописи.
Дубовик О.Л.
Доктор юридических наук, профессор