Заключение
Ввиду принятия Федерального закона от 21 ноября 2003 г. №161-ФЗ “О приведении Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в соответствие с Федеральным законом “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации” и Федерального закона от 21 ноября 2003 г. № 162-ФЗ “О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации” существенным образом была изменена правовая основа функционирования УИС России. Кроме того, Президент РФ Указом от 9 марта 2004 г. № 314 “О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти” образовал в составе Минюста России Федеральную службу исполнения наказаний, передав ей функции Минюста России по обеспечению исполнения уголовных наказаний, содержания подозреваемых, обвиняемых, подсудимых и осужденных, находящихся под стражей, этапирования, конвоирования, а также контроля за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов. Таким образом, изменилась и организационная основа функционирования УИС России. В связи с этим нам представляется уместным здесь привести прогноз развития ситуации в УИС, который мы давали во втором издании Комментария.
“Во-первых, существенного снижения числа лиц, осужденных ко всем видам наказаний, в ближайшее время не произойдет, изменения возможны лишь в их структуре и видах.
Во-вторых, следует ожидать снижения числа лиц, осужденных к исправительным работам, так как последние теперь назначаются лишь лицам, не имеющим основного места работы. В настоящее время два вида наказания — обязательные работы и исправительные работы являются конкурирующими институтами. Трудоустраивать лиц, осужденных к этим видам наказаний, должны органы местного самоуправления, но ассигнований из федерального бюджета на открытие новых рабочих мест для этой категории осужденных не предусматривается, а местные бюджеты являются весьма скромными, чтобы рассчитывать на их возможности в этом отношении. Поэтому суды будут вынуждены переходить на иные виды наказаний, в том числе и на более широкое применение лишения свободы.
В-третьих, ограничение свободы и арест как виды уголовных наказаний бесперспективны, так как соответствующая материально-техническая база для их применения создана не будет. Арест как вид наказания целесообразно сохранить лишь в отношении осужденных военнослужащих, так как он сейчас исполняется на гауптвахтах.
В-четвертых, существенно увеличится численность лиц, содержащихся в СИЗО, за счет “краткосрочников” — лиц, осужденных к лишению свободы на срок от двух до шести месяцев (в соответствии с ч. 1 ст. 56 УК РФ). По прогнозам, к аресту ежегодно могут осуждаться 70-— 80 тыс. человек, но в связи с его неприменением, а также указанным изменением уголовного законодательства вся эта масса осужденных “осядет” в СИЗО. Поэтому помещения, функционирующие в режиме СИЗО в колониях, ликвидировать нельзя, наоборот, их число придется даже увеличивать.
В-пятых, количество осужденных, содержащихся в колониях и тюрьмах, не уменьшится, наоборот, возможен его определенный рост (даже в ВК, прежде всего, за счет отмены условного, в том числе и двойного, осуждения). С учетом открытия в ВК участков, функционирующих как ИК общего режима, численность осужденных в них возрастет.
В-шестых, будет иметь место тенденция роста числа лиц, осужденных к штрафу (в связи с введением рассрочки его уплаты до трех лет) и условно осужденных (тем более что условное осуждение теперь может быть соединено с дополнительными видами наказания и назначено на срок до восьми лет).
Другие виды наказаний без изоляции от общества в своем применении не претерпят каких-либо заметных перемен.
Указанные выше изменения в правовой основе функционирования УИС обязательно потребуют реформирования организационно-штатных структур системы управления.
Принципиальных и существенных изменений в структурах аппарата управления УИС ввиду образования ФСИН не произойдет, так как функционирующая ныне система управления в целом обеспечивает на удовлетворительном уровне выполнение стоящих перед УИС задач. Изменения возможны в основном в связи с упразднением дублирующих служб и сокращением численности управленческого аппарата.
В системе управления УИС явно лишними звеньями являются аппараты управления на уровне федеральных округов, которые выступают сугубо дублирующими субъектами без какой-либо четко выраженной степени ответственности за состояние дел в округе. В целом федеральные округа выполнили поставленную перед ними задачу и в принципе безболезненно могут быть ликвидированы.
“Головной болью” ФСИН в самое ближайшее время станут УИИ, на которых лежит вся организация работы по исполнению наказаний без изоляции от общества. Следует отметить, что на январь 2004 г. на учете УИИ находилось 631 569 человек (а в колониях, тюрьмах и СИЗО на этот же период находилось 846 967 человек). При этом учреждений закрытого типа почти в два раза меньше, чем УИИ (1014 против 1958). Однако если в УИС по штату числится 343 263 сотрудника (в том числе 80 505 человек гражданского персонала), то из них в составе УИИ занято всего немногим более 4 тыс. человек. К тому же в России около 2,5 тыс. районов и городов без районного деления, в то время как УИИ — менее 2 тыс. Иначе говоря, имеется большое число межрайонных УИИ, что в условиях территориальных особенностей России и ее транспортной системы не позволит данным УИИ надлежащим образом организовать работу с осужденными (особенно контроль за их поведением).
В связи со сказанным количество УИИ должно быть доведено до числа районов и городов без районного деления, а численность каждой из УИИ — минимум до 12—15 сотрудников. Общая штатная численность данной службы должна быть доведена до 35—-40 тыс. сотрудников. Только в этом случае могут быть на удовлетворительном уровне охвачены контролем со стороны УИИ все осужденные, состоящие в них на учете.
Правительством РФ необходимого количества средств для финансирования такой масштабной службы, естественно, выделено не будет, поэтому следует изыскивать внутренние резервы, прежде всего за счет сокращения, слияния (а то и ликвидации) многих организационных структур как центрального аппарата, аппарата федеральных округов, служб на уровне субъектов РФ, так и непосредственно администраций колоний, тюрем, СИЗО. Возможности для этого имеются достаточно широкие. Следует иметь в виду и реформирование производственного сектора УИС, в результате чего может высвободиться большое число штатных единиц.
Для осуществления подобных преобразований требуется пересмотреть систему взглядов на УИС в целом. Если же оставить службу исполнения наказаний без изоляции от общества в прежнем состоянии (добавив туда тысячу-другую работников), то положительные результаты от ее деятельности вряд ли возможны.
Существенные изменения в управлении УИС ожидаются в связи с образованием ФСИН в качестве самостоятельного органа федеральной исполнительной власти. Федеральный закон от 11 июня 2004 г. № 58-ФЗ лишил Минюст России основных функций по руководству УИС, оставив лишь функции нормо-творческой деятельности. По существу, Минюст теперь не отвечает за результаты деятельности УИС. Это обстоятельство внесет существенные изменения в процесс управления УИС”.
Данный прогноз мы давали в июле 2005 г., и на момент выхода третьего издания Комментария к УИК РФ (октябрь 2006 г.) он в основном подтвердился. Значительно выросла численность лиц, содержащихся в учреждениях УИС, возросла преступность среди осужденных, увеличилось число случаев массовых неповиновений и групповых хулиганских действий. Иными словами, состояние оперативной обстановки в УИС оставляет желать много лучшего.
Все более значимой становится проблема привлечения к труду осужденных. Сейчас наступило время тревожных ожиданий в связи с решением Правительства РФ о распространении процедур банкротства на предприятия УИС, в связи с чем вполне понятным является желание ФСИН сохранить это производство хотя бы в форме учебно-производственных комплексов. Если эта идея не будет претворена в жизнь, то для УИС (да и страны в целом) наступят трудные времена, когда миллион человек будет сидеть без работы со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
В то же время произошли определенные положительные сдвиги в отношении увеличения штатной численности УИИ (почти в два раза), начался процесс укрепления материально-технической базы их функционирования. Однако ожидать в скором времени высокой эффективности от исполнения наказаний без изоляции от общества по вышеуказанным причинам пока еще рано; необходимо постоянно наращивать положительный потенциал движения в направлении укрепления организационно-управленческих и ресурсных основ функционирования этой службы. В последнее время Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П.Лукин активно ратует за выделение УИИ из состава ФСИН в качестве самостоятельной федеральной службы. Эта идея неконструктивна по многим основаниям. Суть проблемы не в самостоятельности данной службы, а в отношении общества и государства к ней самой: может ли в нынешних российских условиях система наказаний без изоляции от общества быть достаточно эффективной, и если может, то какие шаги для этого необходимо предпринять.
По состоянию на февраль 2008 г. ситуация в УИС России осложнилась еще больше. И это не только волна бунтов, злостного неповиновения осужденных, прокатившаяся в последнее время по стране. УИС вступила в полосу масштабных перемен по многим направлениям своей деятельности (изменения в сфере труда осужденных, отмена таких видов наказания, как арест и ограничение свободы (трансформация их в совершенно новые институты, ранее в России вообще не применявшиеся и взятые из зарубежного опыта), ликвидация нормы об оставлении лиц, достигших 18-летнего возраста, в ВК и др.).
По существу, речь идет об изменении уголовно-исполнительной политики, а это всегда связано с большими трудностями, преодоление которых займет достаточно большой отрезок времени. Так что надеяться на стабильность в УИС довольно трудно. Наоборот, нужно быть готовыми к различного рода осложнениям, а в итоге — к ужесточению карательной политики государства в целом, так как обстановку в местах лишения свободы либеральными методами вряд ли удастся нормализовать.
Комм. Зубков А.И.