Статья 23. Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания
Статья 23. Содействие общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания
1. Общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных.
2. На основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные объединения могут осуществлять контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания.
Комм. Зубарев С.М.
1. Действующее уголовно-исполнительное законодательство к числу основных средств исправления осужденных, наряду с другими, относит общественное воздействие. К общественности относятся легитимные общественные и религиозные объединения, трудовые коллективы и отдельные граждане. Часть 1 комментируемой статьи определяет, что общественные объединения оказывают содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, принимают участие в исправлении осужденных. Тем самым общественность призвана оказать существенную помощь сотрудникам учреждений, исполняющих наказания, прежде всего в воспитании осужденных.
2. Уголовно-исполнительное законодательство (ст.142 УИК РФ)на сегодняшний день определяет только две формы содействия общественности, и то лишь применительно к воспитательным колониям, — попечительский совет и родительский комитет (см. комментарий к указанной статье).
Однако это не означает, что общественность отстранена от участия в деятельности учреждений и органов исполняющих наказания. В настоящее время созданы и активно работают Общероссийская общественная организация “Попечительский совет уголовно-исполнительной системы”, общественные советы при ФСИН России и территориальных органах уголовно-исполнительной системы. Их деятельность регламентирована соответствующими Положениями.
Так, согласно Положению об Общественном совете при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы, утвержденному приказом ФСИН России от 26 января 2007 г. №32, основой целью Совета является привлечение общественности к решению задач, стоящих перед уголовно-исполнительной системой, защите прав и законных интересов сотрудников, работников и ветеранов уголовно-исполнительной системы (далее — УИС), а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах.
Одним из главных направлений работы Совета выступает координация взаимодействия международных неправительственных и российских общественных организаций (объединений), религиозных конфессий с учреждениями и территориальными органами ФСИН России в работе по реформированию УИС и созданию условий для правовой и социальной защищенности сотрудников, работников и ветеранов УИС, а также осужденных и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, содержащихся в следственных изоляторах.
3. Определенное содействие в работе учреждений и органов, исполняющих наказания, оказывают представители общественных, прежде всего неправительственных правозащитных организаций. На территории России действуют как международные (Международная тюремная реформа, Международная амнистия и др.), так и общероссийские (Общероссийское общественное движение “За права человека”, Московская Хельсинская группа и др.), а также межрегиональные (Общественный центр содействия реформе уголовного правосудия, Центр содействия международной защите и др.), региональные (Нижегородское общество прав человека, Пермский региональный правозащитный центр) и местные (Серпуховское общество попечителей пенитенциарных учреждений, Краснокамский правозащитный центр и др.) правозащитные организации. Правозащитники ведут переписку с осужденными, представляют их интересы в различных государственных органах, в том числе в судах при нарушениях прав и свобод, посещают исправительные учреждения, встречаются с осужденными, оказывают благотворительную помощь, бесплатно рассылают правовую литературу, осуществляют общественный контроль за деятельностью персонала исправительных учреждений.
Действующее уголовно-исполнительное законодательство в достижении цели исправления определенное место отводит служителям культа, которые могут посещать исправительные учреждения не только по просьбе осужденных, но и по своей инициативе (см. комментарий к ст.14 УИК РФ). Во многих исправительных колониях построены культовые сооружения. Федеральный и территориальные органы уголовно-исполнительной системы заключили договоры с руководителями традиционных для всей России и отдельных регионов конфессий, на основе которых развивается взаимовыгодное сотрудничество.
4. Привлечение общественности к деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, не должно создавать ситуации многовластия и безответственности в такой важной государственной сфере. Поэтому законодатель весьма осторожно очертил это, безусловно, прогрессивное средство воздействия на осужденных.
Проект федерального закона “Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности”, подготовленный во исполнение ст.23 УИК РФ и принятый Государственной Думой в первом чтении, определяет следующие основные направления содействия общественных объединений деятельности мест лишения свободы: 1) улучшение условий содержания и медико-санитарного обеспечения осужденных; 2) участие в организации труда, досуга, обучения осужденных; 3) участие в нравственном, правовом, культурном, социальном, трудовом, физическом воспитании и развитии осужденных; 4) обеспечение свободы совести и свободы вероисповедания осужденных; 5) оказание помощи осужденным в подготовке к освобождению, решении вопросов жилищно-бытового устройства, трудоустройства, медицинского обслуживания и социального обеспечения, социально-психологической реабилитации и адаптации; 6) укрепление материально-технической базы мест лишения свободы.
5. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает правовую основу общественного контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Органы общественного контроля в отличие от субъектов государственного контроля не наделены властными полномочиями и действуют, как правило, опосредованно — либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. Предметом общественного контроля является соблюдение прав, свобод и законных интересов осужденных.
Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере исполнения наказаний показывает, что к субъектам общественного контроля можно отнести общественные наблюдательные комиссии, Общественную палату РФ, общественные советы при ФСИН России и территориальных органах уголовно-исполнительной системы, комиссии по вопросам помилования на территории субъекта РФ, органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан.
Основными формами контрольной деятельности являются посещения (визитирование) учреждений, исполняющих наказания, мониторинг соблюдения прав и свобод осужденных, переписка с осужденными и их родственниками, рассмотрение жалоб граждан на действия администрации, направления запросов в учреждения и органы, исполняющие наказания, в прокуратуру и другие компетентные органы.
6. Общественные наблюдательные комиссии планируется создать в каждом субъекте Федерации. В практике имеется прецедент, когда Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. №161-ФЗ в уголовно-исполнительное законодательство уже внесен этот новый субъект контроля, но компетенция общественных наблюдательных комиссий и их членов должна быть определена в федеральном законе “Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных объединений их деятельности”, проект которого в настоящее время еще обсуждается в Государственной Думе.
7. С 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. №32-ФЗ “Об Общественной палате Российской Федерации”. Одной из главных задач этого института гражданского общества является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Прошедшее после создания время показало, что Общественная палата уделяет особое внимание контролю за правоохранительными органами, в том числе за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Для этого в соответствии со ст.16 Закона Общественная палата наделяется определенными полномочиями. Наличие контрольных полномочий Палаты позволяет упорядочить и повысить действенность общественного контроля в сфере исполнения уголовных наказаний, расширить его социальную базу. Механизм формирования новых органов контроля позволяет участвовать в осуществлении контрольной деятельности различным институтам гражданского общества.
Федеральный закон “Об Общественной палате Российской Федерации” (ст.20) предусматривает создание при федеральных органах исполнительной власти общественных советов. Общественный совет при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы создан 1 февраля 2007 г. из представителей общественности, науки и бизнеса. К контрольным полномочиям членов Совета, в частности, относятся: информирование руководства ФСИН России о нарушениях прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, обсуждение этих вопросов на заседании Совета; запрос сведений о деятельности учреждений и органов ФСИН России по соблюдению прав человека; посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов.
В настоящее время при 72 территориальных органах ФСИН России действуют общественные советы по проблемам деятельности УИС. Члены этих советов обладают аналогичной контрольной компетенцией.
8. Указ Президента РФ от 28 декабря 2001 г. №1500 “О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации” возложил на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта Федерации выполнение новых задач, связанных с осуществлением общественного контроля как за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта указов Президента РФ по вопросам помилования, так и за условиями содержания осужденных. Положительным примером является деятельность Комиссии по правам человека на территории Кировской области, члены которой регулярно посещают исправительные учреждения, принимают реальные меры по улучшению содержания осужденных, обеспечению их прав и свобод.
9. Правом контроля во время посещений учреждений, исполняющих наказания, согласно ст.24 УИК РФ и ст.38 Закона РФ “Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы” обладают главы органов местного самоуправления и депутаты муниципальных образований в пределах соответствующих территорий.
10. Основным направлением контрольной деятельности общественных структур сфере исполнения уголовных наказаний является наблюдение и проверка соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных. Общественные объединения, и в первую очередь неправительственные правозащитные организации, осуществляют разносторонний контроль в указанной сфере. Обычно он реализуется в рамках договоренностей с руководством пенитенциарной системы, которому во многих случаях представляются результаты контроля. При необходимости общественные объединения могут использовать для защиты прав осужденных все установленные механизмы.
Некоторые отличия есть в организации контроля религиозных объединений, здесь его предметом является деятельность персонала по обеспечению конституционного права осужденных на свободу совести и свободу вероисповедания. Соблюдение этого права проверяется священнослужителями при проведении религиозных обрядов в учреждениях, исполняющих наказания.
11. Большим контрольным потенциалом обладают средства массовой информации. Телевидение и радио, периодические печатные издания и Интернет активно формируют общественное мнение о деятельности администрации учреждений и органов, исполняющих наказания. Материалы, раскрывающие недостатки и содержащие обоснованную критику, не только привлекают внимание должностных лиц органов управления уголовно-исполнительной системы, но и иных субъектов контроля, чем оказывается позитивное воздействие на общее положение дел в уголовно-исполнительной системе.
12. Особое место среди субъектов общественного контроля занимают граждане. В основе их контроля лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст.33 Конституции РФ). Этот вид контроля осуществляется гражданами по собственной инициативе, без каких-либо официальных полномочий. Он базируется на положениях Федерального закона от 2 мая 2006 г. №59-ФЗ “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”. Прямой непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, осуществляют как сами осужденные, так и иные граждане, участвующие в уголовно-исполнительных правоотношениях. Результаты контроля могут быть реализованы через государственно-правовые и международные механизмы защиты гражданами своих прав или через обращения в средства массовой информации.