Статья 19. Контроль органов государственной власти
Статья 19. Контроль органов государственной власти
(Наименование в ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ.)
Федеральные органы государственной власти осуществляют контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации.
(В ред. Федерального закона от 22 августа 2004 г. №122-ФЗ.)
Комм. Зубарев С.М.
1. Общепризнанно, что контроль играет важную роль в обеспечении законности, эффективности исполнения уголовных наказаний, охране прав, свобод и законных интересов осужденных. В п. 92 Европейских пенитенциарных правил (2006 г.) подчеркивается: “Пенитенциарные учреждения регулярно инспектируются одним из государственных органов с целью оценки того, осуществляется ли управление ими в соответствии с требованиями национального законодательства и международного права, а также с положениями настоящих Правил”.
В последние годы в России происходит повсеместное расширение системы контроля за счет включения в нее институтов гражданского общества, международных органов и организаций.
Поэтому правомерно рассматривать контроль как системную деятельность уполномоченных органов международного сообщества, государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования учреждений и органов, исполняющих наказания, нормативным предписаниям и корректированию выявленных отклонений при помощи правовых средств.
2. Комментируемая статья устанавливает приоритет федеральных органов государственной власти в осуществлении контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. Это вполне оправданно, так как исполнение уголовных наказаний является функцией государства. Российская Федерация согласно ст.71 Конституции РФ формирует систему учреждений и органов, исполняющих наказания, определяет порядок их организации и деятельности, осуществляет правовое регулирование в этой сфере.
Основанием для дифференциации контроля федеральных органов государственной власти на виды является принцип разделения властей, а также разграничение государственных органов по предметам их ведения. С учетом этого выделяются следующие его виды: 1) президентский контроль, осуществляемый Президентом РФ и его представителями; 2) парламентский контроль — Федеральным Собранием РФ и его палатами, отдельными членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы; 3) контроль Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (Минобороны России, Минюста России, ФСИН России и территориальных органов уголовно-исполнительной системы); 4) судебный контроль — судами общей юрисдикции, арбитражными судами; 5) правозащитный контроль — Уполномоченным по правам человека в РФ; 6) прокурорский надзор — органами прокуратуры РФ; 7) финансовый контроль — Счетной палатой РФ, Минфином России и подведомственными ему федеральными службами.
Порядок осуществления контроля регулируется законодательством Российской Федерации, в частности Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”.
3. Контрольный статус Президента РФ является частью его общего правового статуса, который определен ст.80—93 Конституции РФ.
В большей мере контрольные полномочия главы государства в сфере исполнения уголовных наказаний предопределены той ролью, которую Президент РФ играет в организации и функционировании органов исполнительной власти.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 закрепил статус Федеральной службы исполнения наказаний как федерального органа исполнительной власти, руководство которым осуществляет Президент РФ. Реализуя данную функцию, Президент РФ Указом от 13 октября 2004 г. №1314 установил структуру, предельную численность центрального аппарата ФСИН России и фонд оплаты труда, утвердил Положение о Федеральной службе исполнения наказаний.
В Положении закреплены ряд полномочий Президента РФ по осуществлению контроля за деятельностью ФСИН России. В частности, к ним можно отнести: назначение на должность и освобождение от должности директора (п. 9) и его заместителей (п. 10), а также назначение на должности высшего начальствующего состава сотрудников уголовно-исполнительной системы и освобождение от указанных должностей (п.10).
Президент РФ может использовать и другие формы непосредственного контроля — личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; рассмотрение докладов министра юстиции РФ о состоянии работы по исполнению уголовных наказаний, обеспечению условий содержания осужденных и лиц, содержащихся под стражей, а также по соблюдению законности и прав человека в учреждениях; заслушивание докладов руководства Минюста и ФСИН России о состоянии дел в пенитенциарной системе; рассмотрение ходатайств о помиловании осужденных, жалоб и заявлений граждан, сотрудников пенитенциарных учреждений, осужденных и др.
На основе нормативных правовых актов Президент РФ часть полномочий по контролю делегирует своей Администрации и ее структурным подразделениям. Компетенция контрольных органов Администрации Президента РФ распространяется на все федеральные органы исполнительной власти и государственных служащих, в том числе на Федеральную службу исполнения наказаний. Функции контроля в Администрации Президента РФ осуществляют различные подразделения, в частности специализированные — Контрольное управление Президента РФ и полномочные представители Президента РФ в федеральных округах.
4. Контроль высшего законодательного органа страны — Федерального Собрания РФ за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, вытекает из принципа разделения властей, согласно которому важнейшей функцией парламента является контроль за исполнительной властью.
Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ “О Правительстве Российской Федерации”, Федеральным законом от 5 июля 1999 г. №133-ФЗ “О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. №196-ФЗ “О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации”, Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации предусмотрены различные формы парламентского контроля: ответы министра юстиции и директора ФСИН России на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, парламентские запросы, парламентские слушания, парламентские расследования и др.
Кроме того, отдельные члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы могут использовать индивидуальные формы: рассмотрение предложений, заявлений и жалоб граждан, в том числе осужденных; личное посещение учреждений и органов, исполняющих наказания; внесение запроса члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы (депутатского запроса) соответствующему должностному лицу и т.п.
5. Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, в рамках решения возложенных на него задач в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью (п. “е” ч.1 ст.114 Конституции РФ, ст.19 Федерального конституционного закона “О Правительстве Российской Федерации”).
Предметом контроля здесь выступает исполнение указанными учреждениями и органами Конституции РФ, федеральных законов, международных договоров Российской Федерации, актов Президента РФ, а также стандартов деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, установленных Правительством в пределах своих полномочий. В первую очередь это связано с кадровым и материально-техническим обеспечением функционирования уголовно-исполнительной системы. Правительство определяет и контролирует: создание, реорганизацию и ликвидацию учреждений, исполняющих наказания; численность должностей в уголовно-исполнительной системе, подлежащих замещению лицами начальствующего состава, и федеральными государственными гражданскими служащими; перечень предприятий и учреждений, созданных для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы; и др. Кроме того, контролируется соблюдение персоналом учреждений, исполняющих наказания, правительственных постановлений по обеспечению социально-экономических прав осужденных. Например, постановление Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. №205 “О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний и Федеральной службы безопасности Российской Федерации, на мирное время”.