Конституция РФ, Введение в комментарий
Вступительная статья
Конституция и развитие законодательства. Со времени первого издания Комментария к Конституции 1993г., подготовленного специалистами Института законодательства и сравнительного правоведения, прошло свыше двух лет. После драматических событий вокруг Конституции осенью 1993г. наступило испытание Конституции практикой. Текст Конституции остается пока неизменным. Ее пересмотр не стоял в числе главных тем предвыборных программ партий и общественно-политических движений на парламентских и президентских выборах в 1995—1996гг. И хотя Государственной Думой, Советом Федерации, другими субъектами права законодательной инициативы был подготовлен ряд конституционных поправок, они не вызвали большого общественного резонанса. Причиной тому, на наш взгляд, является длительный избирательный марафон по выборам депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации в 1995—1996гг., который несколько «отодвинул» решение других важнейших проблем общественной жизни.
Конституция обрела определенную устойчивость и дала мощный импульс для становления новой российской государственности. Несомненно, ее влияние на развитие всей правовой системы, всего российского законодательства. Критически оценивая качество многих федеральных законов, нельзя упускать из виду главное — без них невозможно движение России вперед. Достаточно проанализировать содержание законов о гарантиях избирательных прав граждан, о выборах депутатов Государственной Думы, о выборах Президента Российской Федерации, о референдуме, об основах местного самоуправления, других законодательных актов, закрепляющих отдельные институты и формы народовластия, чтобы объективно оценить их решающую роль в демократизации общественной жизни.
За прошедшее время законодательство Российской Федерации существенно обновилось и стало занимать ведущее положение в регулировании общественных отношений. В 1994—1995гг. Государственной Думой было принято свыше трехсот федеральных законов, из которых более двухсот подписаны Президентом Российской Федерации. Особенно интенсивно развивалось конституционное, гражданское, трудовое, административное законодательство, законодательство о выборах, что позволило по-новому решить, в частности, вопросы статуса субъектов Российской Федерации, правового положения государственных органов, органов местного самоуправления, прав и свобод граждан.
Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества явился одной из причин бессистемности и хаотичности законодательства. В настоящее время на территории России одновременно действуют акты Верховных Советов РСФСР и СССР, союзные и республиканские (РСФСР) законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, ведомственные акты федеральных органов исполнительной власти. Нужно учитывать также бурную законотворческую деятельность субъектов Федерации, зачастую объясняемую желанием скорейшей «реальной самостоятельности» и, к сожалению, нередко противоречащую Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству. Обратим внимание только на один момент. Ряд конституций республик — субъектов РФ до сих пор не приведен в соответствие с федеральной конституцией. В свете этого обстоятельства трудно говорить о соответствии федеральным законам огромного массива нормативных актов субъектов Федерации.
Основной Закон внес существенные коррективы в отрасли, сферы и предметы ведения, которые относятся к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов, а также к собственному регулированию последних. Именно на этом правовом поле утверждается в настоящее время реальная Конституция федеративного Российского государства. Вместе с тем заключение договоров между Российской Федерацией и отдельными ее субъектами, определенные тенденции к легитимному присвоению прерогатив Федерации, наметившиеся в региональном законотворчестве, могут стать, по мнению ряда авторитетных специалистов, той «миной замедленного действия», которая угрожает основам конституционного строя и федеративного устройства России.
Характерной чертой современного российского законодательства является его нестабильность, обусловленная существенными изменениями и колебаниями экономического курса, бесконечными перестройками госаппарата, чрезмерной ролью субъективного фактора и т.д.
Пока не получили полноценной законодательной поддержки конституционные принципы государственного устройства, прежде всего в области федеральных отношений, не приняты законы об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации и разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам совместного ведения. Не удалось принять федеральный конституционный закон о порядке деятельности Правительства Российской Федерации, что отрицательно сказывается на разграничении компетенции Президента и Правительства, а также на взаимоотношениях его с палатами Федерального Собрания.
Мирное разрешение парламентско-правительственного кризиса летом 1995г. отнюдь не свидетельствует об оптимальном варианте конституционных сдержек и противовесов, обеспечивающих баланс законодательной и исполнительной ветвей власти.
В настоящее время остаются неиспользованными немалые резервы законотворчества. До сих пор нет современного земельного, налогового, жилищного, трудового и социального законодательства.
Как создавалась Конституция. Концепция и содержание конституционной реформы на протяжении 1990—1993гг. постоянно обсуждались в средствах массовой информации, на заседаниях парламента и в ходе научных дискуссий. Вместе с тем весьма эмоциональная, а иногда и жесткая полемика вокруг проекта Конституции накануне референдума 12 декабря 1993г. носила главным образом политический характер. Это привело к тому, что многие не интересовались собственно текстом Конституции и даже не читали проект. Объективности ради заметим, что разъяснение положений новой Конституции, обсуждение ее широкой общественностью не было достаточно профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что, в конечном счете, вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме.
Необходимость принятия новой Конституции была осознана подавляющим большинством россиян. Вопрос заключался только в том, как скоро ее принимать. В обстановке обострившейся конфронтации со Съездом народных депутатов и Верховным Советом Президент возглавил подготовку нового варианта Конституции, нередко называемого «президентским», в котором прерогативы президентской власти были усилены.
Разработчики окончательного текста проекта Конституции имели под рукой два варианта — «президентский» и «парламентский». Последний активно использовался при доработке проекта. Сравнив тексты обоих проектов, мы найдем весьма многочисленные и, на наш взгляд, удачные совпадения. Вместе с тем окончательный вариант, предложенный для голосования на референдуме, значительно отличается как от первоначального, представленного Президентом Конституционному Совещанию 5 июня 1993г., так и от проекта, готовившегося в рамках Верховного Совета.
При всем том была сохранена известная преемственность в проведении конституционной реформы, начало которой связано с образованием Конституционной комиссии на первом Съезде народных депутатов России.
Каковы же основные вехи этой реформы? Принятие в 1990г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР повлекло за собой глубокие изменения в политической жизни России, в ее государственном устройстве и организации государственной власти. С этого времени начал весьма интенсивно расширяться круг проблем, требующих завершенного и целостного конституционно-правового решения, — это появление новых федеральных органов власти (Президент, Конституционный Суд), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными властями и властями субъектов Федерации, осуществлявшееся в рамках Федеративного договора. Хотя Договор был признан составной частью Конституции, содержание его было также закреплено в 1992г. в соответствующих статьях Основного Закона Российской Федерации.
Конституционный референдум 12 декабря 1993г. Рассматривая действующую российскую Конституцию, нельзя обойти вниманием вопрос о ее принятии. Для значительной части граждан голосование 12 декабря 1993г. «за» или «против» новой Конституции в значительной мере было предопределено отношением к ней различных политических партий и предвыборных блоков, высказывавших полярные точки зрения по этому поводу. Сказалась и психологическая усталость населения от конституционных претензий политиков и ветвей власти. В ходе референдума, состоявшегося 12 декабря 1993г., большинство проголосовавших избирателей — 32’937’630 человек — высказались за принятие Конституции. Это внушительная цифра.
Тем не менее, итоги референдума вызвали неоднозначную оценку, и в частности из-за несоответствия его проведения процедуре, установленной Законом о референдуме 1990г. согласно которому для внесения изменений в Конституцию (а, следовательно, как считают многие, и для принятия новой Конституции) необходимо было получить абсолютное большинство голосов избирателей, включенных в списки для голосования.
Хотя эти споры уже в прошлом, справедливости ради отметим, что в условиях снижения избирательной активности в последние годы стало нереальным проведение конституционного референдума по жесткой формуле прошлых лет. Отсутствие «всеобщего одобрения», которое, вообще-то говоря, свойственно только странам с тоталитарным режимом, можно расценивать как нормальное, типичное для свободных выборов явление. Аналогичная картина была в послевоенной Франции, да и в ряде других стран, когда разница в общем числе голосов «за» и «против» колебалась на уровне 5—10% общего числа голосовавших.
Уроки последнего российского референдума говорят об одном — доверие народа к власти достаточно хрупко, чтобы долго испытывать его терпение. Гораздо предпочтительнее, хотя и более хлопотно, нормализовать экономику, укреплять правопорядок и добиваться общественного согласия в мирном обустройстве России.
Завершая тему референдума 12 декабря 1993г., отметим, что ни Федеральное Собрание, ни субъекты Федерации не опровергли правомерность результатов референдума. Все ясно понимали, что, критикуя отдельные положения Конституции, нельзя считать ее не действующей. Отсюда следует вывод — мы должны уважать и соблюдать нынешнюю Конституцию. И лишь время покажет, что необходимо для совершенствования конституционного строя, который призван разумно сбалансировать стоящие перед Россией проблемы.
Основные черты Конституции 1993г. В представляемом читателю Комментарии к Конституции России достаточно полно раскрывается суть основных нововведений и отличий высшего закона нашей страны от прежних конституций. Поэтому в предисловии обратим внимание только на некоторые из них.
В отличие от идеологизированных конституций бывшего Союза ССР и союзных республик, включая предшествующую Конституцию РСФСР, провозглашавших высшей целью построение коммунистического общества, положения действующей Конституции России (ст.2) четко определяют, что высшей ценностью являются человек, его права и свободы. При этом Конституция не ограничилась, как это нередко бывало ранее, декларацией, а установила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Далее, в Конституции имеется отдельная глава (гл.2), которая содержит конкретные нормы и предписания, раскрывающие совокупность основных прав и свобод, гарантированных высшим Законом. По объему это самая обширная глава Конституции. Она состоит из 47 статей. В целом же вопросы, непосредственно связанные со статусом личности, регламентируются более чем в 60 статьях Конституции.
Конституция 1993г. отразила качественные изменения в социальной политике государства. Из нее исключен классовый подход к различным слоям населения, в частности нет упоминания о ведущей роли рабочего класса и других категорий трудящихся в построении общенародного государства, о трудовых коллективах как активной части политической системы. В то же время закреплены институты частной собственности и свободного предпринимательства, которые типичны для экономики, основанной на свободном рыночном хозяйстве.
Существенно, что права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются не только в соответствии с настоящей Конституцией, но и согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Это обстоятельство, с одной стороны, должно подтверждать вхождение нашей страны в сообщество цивилизованных государств, а с другой — стимулировать законодательство в сфере прав и свобод человека и гражданина, направленное, в частности, на предупреждение всех форм дискриминации, защиту семьи, детей и молодежи, на улучшение благосостояния народа.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы в феврале 1996г. расширяет сферу действия европейских конвенций о защите прав и свобод и налагает серьезные обязательства на органы власти по их соблюдению.
Особо следует отметить, что принятая Генеральной Ассамблеей ООН в декабре 1968г. Декларация о праве на развитие признает, что развитие является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в создании и справедливом распределении благ.
Таким образом, международные нормы связывают права человека и гражданина непосредственно с политическими свободами и экономическим развитием общества.
По своей структуре и содержанию Конституция 1993г. близка к традиционным конституциям развитых демократических стран, большинство которых отражает стремление обеспечить координацию деятельности всех ветвей власти в государстве и в то же время установить реальные приоритеты каждой из них с учетом специфики сложившихся политических отношений на определенном историческом этапе развития государства.
Из девяти глав Конституции организации власти посвящено полностью пять (гл.4—8) и в значительной мере — две (гл.1 «Основы конституционного строя» и гл.3 «Федеративное устройство»).
При оценке значения и места Президента, Федерального Собрания и Правительства в новой Конституции многие правоведы и политологи находят аналоги в зарубежном законодательстве, и, прежде всего во французской Конституции, утвержденной на референдуме 28 сентября 1958г. Отметим, что контуры и концепция ее были определены Президентом Ш. де Голлем исходя из необходимости сильной личной власти для выхода Франции из тяжелого в те годы кризисного положения. Однако при внешней схожести юридических формул власти, имеющихся в Конституциях России и Франции, нельзя не видеть принципиальных отличий в практике их применения.
Конституция и институты власти. В России гражданское общество складывается медленно, и пока еще нельзя говорить, что оно сложилось. Не сформировались у нас демократические традиции и мощные политические партии, представляющие интересы различных групп населения. В таких условиях чрезвычайно важно найти оптимальный баланс разделения властей, не допускающий возникновения авторитарного режима. В этой связи отметим, что французская демократия за прошедшие более чем 30 лет «переварила» невиданное в ее истории ограничение парламентской власти, установленное Конституцией V Республики. Нынешний французский вариант разделения властей представляет собой, безусловно, сильную (но не диктаторскую) фигуру президента, сильную исполнительную власть и отнюдь не второстепенный по своей роли парламент.
Ясно, что разные ветви власти никогда не будут равны. В каждой стране складывается своя система ценностей и авторитета власти. Важно только, чтобы ни одна власть не подавляла другие.
Внимательные читатели российской Конституции обнаружат следы конфронтации Президента и парламента в 1993г. во многих ее институтах, положениях и предписаниях. Было бы заблуждением ожидать появления идеального варианта Конституции, способного обеспечить стабильный прогресс во всех сферах общественной жизни. Однако при всем том нынешняя Конституция отражает динамичный процесс развития российской государственности, причем многие ее положения, особенно в области прав и свобод человека и гражданина, определяет то, что должно стать основным на долгие годы.
Как закон, имеющий высшую юридическую силу и прямое действие, Конституция оказывает непосредственное воздействие на всю систему органов государственной власти. Особенно следует отметить позитивное воздействие Конституции на укрепление стабильности институтов власти, хотя до достижения адекватности властных структур требованиям времени еще сохраняется «дистанция огромного размера».
Нельзя не видеть также многих положительных моментов в жизни государства, которые связаны с применением конституционных норм в судебной практике. В последние два года суды, разрешая дела, все активнее применяют Конституцию непосредственно. Это касается, прежде всего, тех случаев, когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона. Кроме того, учитывая внутреннюю противоречивость российского законодательства, прямое применение конституционных норм судами весьма своевременно, если суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации, противоречит Конституции. Верховный Суд рекомендует применять конституционные нормы также в случаях, если нормативный акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения, противоречит Конституции России, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.
Таким образом, авторитет Конституции поддерживается и авторитетом судебной власти, и правовым механизмом, обеспечивающим взаимодействие и стыковку всех институтов государственной власти. В соответствии с законотворческой функцией Конституции 12 июля 1994г. принят весьма актуальный для России Федеральный конституционный закон о Конституционном Суде Российской Федерации — необходимый кирпичик в фундаменте правового государства. Решения Конституционного Суда укрепляют основы конституционного строя, защищают права и свободы граждан, способствуют цивилизованной развязке разногласий правового характера между структурами власти.
Уже можно с определенной долей оптимизма сказать, что Конституция работает на необратимость процессов демократизации общества, на сбалансированное построение Федерации, взаимоотношений всех ветвей федеральной власти друг с другом.
«Притирание» властей происходит медленно, порой весьма болезненно, и процесс еще далеко не завершен. К одной из острых проблем следует отнести то, что пока еще ни в Конституции, ни в федеральных законах не проведена четкая грань между полномочиями Федерального Собрания и Президента в сфере издания нормативных актов. Это приводит к взаимным претензиям и чревато конфликтами.
Признавая необходимость конкретизации полномочий федеральных органов власти, приходится констатировать: в действующем законодательстве вопрос о том, что в сфере правотворчества должно реализовываться законами, а что указами Президента, до конца не решен. Выйти из положения, как представляется, можно было бы при согласии сторон путем заключения Федеральным Собранием и Президентом хотя бы неписаного соглашения, имеющего значение конституционного обычая. Но наиболее кардинальное решение — это внесение конституционной поправки.
Действующая Конституция встала на путь юридического равноправия всех субъектов Федерации как в отношениях друг с другом, так и в отношениях с Федерацией, взяв за основу приоритет прав человека независимо, в частности, от национальной принадлежности. К сожалению, фактическое равенство субъектов Федерации в сфере экономики еще не достигнуто. В результате встречается «перетягивание каната» субъектами Федерации и их недовольство отношением к ним федеральных органов.
Как и в случае разграничения нормотворческих полномочий между Федеральным Собранием и Президентом, идет постоянный поиск рационального разделения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами. Достаточно сказать, что в 1995—1996гг. было заключено более десятка договоров о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами; по этим вопросам было издано также несколько десятков постановлений Правительства Российской Федерации. Но законодательные решения, видимо, еще впереди, и в них существует настоятельная необходимость.
В российской действительности благие намерения и предложения по принятию неотложных мер по оздоровлению экономики, борьбе с преступностью и т.п. далеко не всегда вписываются в соответствующие конституционные нормы, что вызывает справедливую тревогу у законодателей, юристов, широкой общественности. Для преодоления этих противоречий требуются, прежде всего, согласованная работа и постоянное взаимодействие всех ветвей власти, всех государственных органов, осуществляющих власть в России: Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской Федерации. Думается, что каждый из них имеет достаточные полномочия и рычаги влияния друг на друга для решения общих для Российского государства задач на основе доброго согласия. Методы силового давления, конфронтации должны вытесняться поисками согласия и компромисса, деловой, конструктивной дискуссией. Для современной России стабильность Конституции — наиболее авторитетный гарант от эксцессов силовой борьбы за власть.
Исторический опыт многих экономически развитых государств доказывает непреходящую ценность Конституции как базы для формирования государственно-правовой системы, соответствующей принципам демократии. Известно, что Конституция США, принятая более 200 лет назад, отнюдь не стала архаизмом американской жизни. Конституционные принципы разделения властей, приоритет федерального законодательства, билль о правах и другие немногочисленные поправки сделали ее вполне современным законом, идеи которого заимствовали многие страны в своей конституционной практике. Конечно, незыблемость конституционного строя заключается не в том, что текст Конституции должен быть неприкосновенен. Нормы Основного Закона государства могут быть изменены, но конституционные поправки должны быть «выстраданы» практикой, а не быть результатом сиюминутной политической выгоды. В отличие от текущего законодательства, конституция всегда более консервативна, но именно это дает необходимую правовую устойчивость и четкие ориентиры для развития государства и гражданского общества в настоящем и будущем. Парадокс, очевидно, заключается в том, что даже далеко не идеальная конституция, подкрепленная развитием демократических процессов, прогрессивной нормативной базой, создает своеобразную правовую среду, поглощающую ее дефекты и усиливающую ее достоинства.
В Конституции 1993г. мы не найдем ответа, на какую социально-экономическую модель рассчитаны ее принципы и нормы: социал-демократическую, либеральную либо какие-то иные зарубежные образцы. Но в ней есть ответ, что неприемлемо, — тоталитарный режим, однопартийная система, цензура, ограничения прав и свобод человека и гражданина, игнорирование общепризнанных принципов и норм международного права. Стратегическая задача политических сил, определяющих курс государства, видимо, состоит не в том, чтобы провозгласить в очередной раз, что мы выбираем — социализм или капитализм, а в четкой программе реализации идей построения демократического, правового, социального государства, закрепленных и конкретизированных в нормах действующей Конституции.
Судя по развитию событий в нашей стране, судьба Конституции навсегда отделилась от ее создателей. Теперь даже при обострении политической обстановки сами разработчики нынешней Конституции, недовольные своим творением, не смогут поступить с ней, как это сделал гоголевский персонаж Тарас Бульба с отступником сыном: «Я тебя породил, я тебя и убью!» Пройдет время, и новая жизнь высветит иной облик Основного Закона России, а многие высказывания по поводу Конституции покажутся весьма наивными и несостоятельными. Уже сейчас отдельные ее положения начинают применяться не совсем так, как предполагали ее создатели. Вместе с тем немаловажно, что Конституция, решая актуальные задачи государственного строительства, сама ставит много новых вопросов, на которые предстоит ответить законодателям.
В настоящее время для российского общества наиболее актуальна проблема реализации положений Конституции, принятия действенных мер по ее неукоснительному соблюдению всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами. Правовой нигилизм по-прежнему правит бал в российской действительности. Особенно тревожит положение дел с соблюдением конституционных прав и свобод россиянина, которые в соответствии со ст.18 Конституции являются непосредственно действующими. Многие из этих прав пока не подкреплены гарантиями реальной государственной защиты, ответственностью за их нарушения.
А ведь именно с Конституцией, провозгласившей высшей ценностью человека, его права и свободы, сверяет гражданин содержание и воздействие на его жизнь конкретных законов, в частности равным образом защищающих разные формы собственности, обеспечивающих свободу экономической деятельности, направленных на борьбу с коррупцией и организованной преступностью, устанавливающих минимальные размеры пенсий и заработной платы и гарантирующих их получение в установленные сроки и любых других законов. Будут ли изданы такие законы, во многом зависит от умения и желания политиков в Центре и в регионах достичь взаимопонимания, нормальных деловых отношений. Конституционное поле может взойти добрыми всходами, но, если оставить его без внимания, оно неминуемо зарастет буйными сорняками.
Конституция — не только правовой акт. В преамбуле и статьях Конституции содержатся нравственные ориентиры справедливости для нашего общества и государства.
Именно поэтому принципиально важно, что Конституция занимает первое место в иерархии законодательных и иных нормативных актов государства и является правовым и моральным камертоном. Безусловно, верховенство Конституции проявляется, прежде всего, в том, что она имеет высшую юридическую силу. Поэтому все законы и любые другие нормативные акты, принимаемые как на федеральном уровне, так и в субъектах Федерации, не должны и не могут противоречить Конституции России.
Обязанность соблюдать Конституцию и федеральные законы касается всех органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и граждан, что имеет особое значение для обеспечения законности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе. Приоритет Конституции — не самоцель данного документа, он обеспечивает единообразное применение Закона, является главным критерием при разрешении дел о соответствии Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, различных правовых актов субъектов Федерации (включая их конституции и уставы).
Конституционные поправки: предложения и перспективы. Текст Конституции требует глубокого научного комментирования, а отдельные ее положения — официального толкования. Как известно, право официального толкования принадлежит в соответствии с ч.5 ст.125 Конституционному Суду Российской Федерации. Толкование тем более необходимо, что процедура пересмотра Конституции и внесения в нее поправок весьма сложна.
Такой порядок изменения Конституции можно оценить позитивно, если вспомнить, что в прежнюю Конституцию за недолгий срок ее действия было внесено свыше 500 различных поправок, нередко внутренне несогласованных и противоречащих друг другу. Теперь для принятия поправок к гл.3—8 действующей Конституции требуется согласие квалифицированного большинства депутатов палат Федерального Собрания и не менее чем 2/3 субъектов Российской Федерации. Достичь такого согласия даже в условиях гражданского мира очень трудно, особенно когда речь идет о принципиальных изменениях. Еще более сложна реализация поправок к главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина. Она возможна только путем разработки проекта новой Конституции, который принимается квалифицированным большинством специально для этой цели созываемого Конституционного Собрания либо всенародным голосованием.
С учетом сказанного вполне объяснимо, что за прошедшие два года, несмотря на достаточно жесткую критику Конституции, содержание ее оставалось неизменным. Первые, достаточно энергичные шаги Государственной Думы и других участников законодательной инициативы по внесению конституционных поправок не встретили поддержки у членов Совета Федерации, а без этого невозможно дальнейшее прохождение поправок в рамках конституционной процедуры. Вместе с тем их анализ представляет интерес для читателей, поскольку они в известной мере предопределяют развитие конституционный реформы.
Содержание поправок, предлагаемых различными участниками законодательного процесса, в основном касается ст.83, 90, 100—105 Конституции. Наибольшая часть их затрагивает прерогативы Президента, расширяет контрольные функции палат Федерального Собрания. Некоторые поправки увеличивают процедурные сроки прохождения законов после их принятия Государственной Думой. Можно выделить несколько позиций, по которым группируются предложения комитетов палат и других участников законодательной инициативы.
1. Суть поправки к ст.83 заключается в передаче права утверждать военную доктрину Российской Федерации от Президента в ведение Государственной Думы либо Совета Федерации. На наш взгляд, представляется предпочтительным и логичным, чтобы этот документ утверждал Верховный Главнокомандующий, которым является Президент Российской Федерации. По своему содержанию военная доктрина — это своего рода программа, система концептуальных взглядов, а не законодательный акт, содержащий нормативные предписания. Кроме того, вряд ли целесообразно создание такого положения, при котором один субъект утверждает эту доктрину, а другой — несет ответственность за ее реализацию.
2. Предложения о поправках к ст.83 и 103 Конституции направлены на расширение полномочий Государственной Думы и наделение ее правом давать согласие на назначение не только Председателя федерального Правительства, но и его заместителей, а также министров обороны, внутренних дел, иностранных дел, руководителей федеральных служб безопасности, внешней разведки и контрразведки. Ряд субъектов законодательной инициативы предлагают включить в этот перечень еще и министров экономики, финансов, председателя Государственного комитета по управлению имуществом и предоставить Государственной Думе право решать вопрос о доверии министрам, назначенным с ее согласия.
Принятие данных поправок, по мнению сторонников действующей системы разделения властей, представляет собой существенное ограничение полномочий Президента и Председателя Правительства Российской Федерации и, с другой стороны, придает Государственной Думе — законодательному органу — не свойственные ей полномочия по назначению членов Правительства. Логика этих суждений представляется далеко не безупречной, ведь даже в типично президентской республике — США назначение многих должностных лиц исполнительной власти производится Президентом «по совету и с согласия Сената» (ст.11 Конституции США - Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993, c.37).
3. Предложения об уточнении ст.100 Конституции касаются предоставления права палатам Федерального Собрания собираться совместно не только для заслушивания посланий Президента, Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств, но и в иных случаях по решению палат. Принцип раздельного заседания палат исходит из различий правовой природы и функций каждой из палат. Как известно, Государственная Дума представляет интересы избирателей в целом, а Совет Федерации — интересы населения субъектов Федерации, что гарантирует невозможность принятия законодательных решений, ущемляющих права регионов России. Раздельное заседание палат призвано не допустить давления депутатов одной палаты на депутатов другой. Это — общее правило. Однако совместные заседания палат, как представляется, могут проводиться и в случаях, прямо не указанных в Конституции. Такие основания могли бы определяться регламентами палат без ущерба для Конституции, поскольку они затрагивают вопросы внутренней жизни парламента.
4. Поправки к ст.101, 102, 103 Конституции, предлагаемые Государственной Думой, предусматривают закрепление за палатами Федерального Собрания права на создание комиссий для проведения парламентских расследований. Явка в такие комиссии и представление им документов обязательны. При оценке актуальности этой поправки следует выяснить, содержит ли Конституция ограничения для следственных комиссий парламента, требуется ли такая поправка по существу и с юридической точки зрения.
Контрольные полномочия парламента, по мнению многих юристов, в действующей Конституции по сравнению с прежней сильно ослаблены. В актуальности усиления парламентского контроля, особенно в отношении исполнительной власти, есть свои резоны и практическая необходимость, однако его рамки должны быть четко зафиксированы федеральным законом. Нельзя исключить, что в условиях переходного периода и при отсутствии специального закона такой контроль может привести к неоправданному расширению «следственных» функций палат Федерального Собрания в ущерб законодательному процессу, а также к «сведению счетов» победителей с побежденными после очередных парламентских и президентских выборов. Надо учитывать непредсказуемость каждого нового состава парламента в своих решениях и в отношении оппонентов. Для российских условий не менее важно укрепить независимость судов и прокуратуры, призванных проводить следствие и вершить правосудие.
Заметим, что упомянутая поправка, устанавливая принцип парламентского контроля, не содержат конкретного механизма его осуществления, а также санкций, применение которых является необходимой частью эффективного контроля.
Кроме того, необходима ли в принципе такая поправка? Так, в Конституции США (как и в российской) нет упоминаний о следственных комиссиях законодательного органа. Однако такая форма контроля парламента за деятельностью исполнительной власти никогда не отрицалась в американской конституционной практике. Напротив, осуществление таких действий рассматривалось как обязанность представительного органа, прямо вытекающая из принципа разделения властей. Между тем в дискуссиях на эту тему в России парламентский контроль расценивается преимущественно, как попытка свести на нет принцип разделения властей, закрепленный в ст.10 Конституции. По-видимому, многие из проблем парламентского контроля могли бы быть решены через толкования Конституционного Суда или путем принятия федеральных законов, содержащих нормы о таком контроле в отдельных сферах деятельности исполнительной власти, что, кстати, и делается на практике.
5. Поправки к ст.109 и 125 Конституции предполагают возложение на Конституционный Суд обязанности давать заключения о наличии конституционных оснований для роспуска Государственной Думы в случае использования Президентом полномочий, закрепленных в ст.111 и 117 Конституции (при выражении недоверия Правительству), и расширение, таким образом, полномочий Конституционного Суда. Положения ст.111 и 117 Конституции содержат исчерпывающий перечень оснований для роспуска. В этих случаях Конституционный Суд будет поставлен перед необходимостью констатации свершившегося факта вместо толкования ее статей. Нельзя также не видеть опасности вовлечения этой судебной инстанции в политическую деятельность, если вспомнить события, связанные с конституционным кризисом в России (1992—1993гг.). Видимо, развязку проблемы отношений парламента с Правительством надо искать в более оптимальном варианте разделения властей, реальной ответственности Правительства перед Федеральным Собранием.
6. Поправка к ст.104 Конституции предполагает установление месячного срока для представления Правительством заключений по законопроектам, указанным в ч.3 ст.104 Конституции (затрагивающим федеральный бюджет). Поднятая данной поправкой проблема может быть урегулирована, на наш взгляд, более простым способом, например включением соответствующей правовой нормы в федеральный закон о Правительстве Российской Федерации, который Государственная Дума намерена рассмотреть в 1996г.
7. Поправка к ст.105 Конституции касается увеличения срока, в течение которого принятый Государственной Думой федеральный закон должен быть передан на рассмотрение Совета Федерации, с пяти до десяти дней (ч.3 ст.105), а также увеличения срока рассмотрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов с четырнадцати до тридцати дней (ч.4 ст.105). Представляется, что механическое увеличение сроков неизбежно приведет к затягиванию законодательного процесса. В особенности это касается срока передачи на рассмотрение Совета Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов, который можно считать вполне достаточным для технической подготовки необходимых документов. В то же время полезно дополнить Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации специальными нормами, обеспечивающими соблюдение процедурных сроков. В частности, должно быть правилом без исключений вынесение на третье чтение только полностью подготовленного (в том числе и в юридико-техническом отношении) законопроекта. На наш взгляд, нуждаются также в четкой регламентации отношения между палатами на стадии обсуждения законопроектов в Государственной Думе. Было бы полезно установить в Регламенте Государственной Думы, что замечания членов Совета Федерации должны быть предметом специального рассмотрения в этой палате на всех стадиях прохождения законопроекта.
Таким образом, анализ указанных поправок показывает, что некоторые из них носят характер уточнения действующих норм Конституции, устраняют отдельные противоречия в них и могут быть, при достижении согласия в палатах парламента и в субъектах Федерации, внесены в Основной Закон России.
Ряд рассматриваемых проблем могли бы быть решены путем толкования отдельных положений Конституции Конституционным Судом.
В 1995г. Конституционный Суд рассмотрел только по запросам Совета Федерации и Государственной Думы дела о толковании положений восьми статей Конституции - ст.103(ч.3), 105(ч.2, 4 и 5), 106, 107(ч.3), 108 (ч.2), 117(ч.3), 135 (ч.2) и 136. Своевременность и актуальность толкований Конституционного Суда по достаточно спорным положениям Конституции дают возможность разрешить проблему коллизий и неопределенности ее отдельных норм, ориентировать государственные органы на правовые пути разрешения разногласий в понимании закона.
Многие из поправок, затрагивающих доктрину разделения властей, основы конституционного строя, пока носят характер научных предложений и вряд ли в ближайшее время могут быть практически реализуемы.
Как отмечалось выше, большинство поправок, предлагаемых Государственной Думой, были на первом этапе (1995г.) отвергнуты Советом Федерации. У этой палаты свой подход к их содержанию и назначению. Каждое предложение об усилении роли Государственной Думы рассматривается членами Совета Федерации с позиции сбалансированности полномочий обеих палат и их отношений с Президентом. Поэтому, выступая, к примеру, за повышение контрольных функций Федерального Собрания, члены Совета Федерации вместе с тем считают, что они должны касаться, прежде всего, их палаты. Так, если Государственная Дума предлагает расширить перечень членов Правительства, кандидатуры которых согласовываются с ней, то некоторые члены Совета Федерации полагают, что согласие на назначение таких министров (речь идет о так называемых «силовых» министрах) целесообразно закрепить за верхней палатой по аналогии с Сенатом США.
В связи с отклонением Советом Федерации упомянутых поправок Государственная Дума приняла, на наш взгляд, разумное и дальновидное постановление от 12 июля 1995г. No.958-1 ГД «О дальнейшей работе над поправками к Конституции Российской Федерации». Подтвердив свою озабоченность отсутствием действенных конституционно-правовых механизмов парламентского контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, Государственная Дума направила поправки к ст.83, 101, 102, 103 и 117 Конституции в законодательные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации для обсуждения и выражения своего мнения. Вместе с тем созданная для дальнейшей работы над конституционными поправками комиссия состояла из депутатов и не включала представителей Президента и Правительства. При формировании нового состава этой комиссии следовало бы расширить ее состав за счет привлечения представителей других ветвей власти и высококвалифицированных экспертов. При отсутствии согласованных подходов к поправкам со стороны всех различных ветвей власти трудно ожидать продвижения на этом пути. По-видимому, дальнейшую работу над поправками надо продолжать в направлении согласования интересов всех ветвей власти.
В ближайшие годы для России гораздо актуальнее проблема неукоснительного соблюдения Конституции, духа и буквы каждого ее положения. Это стратегическая задача. Следует также ускорить принятие федеральных законов (включая федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании), которые направлены на развитие и конкретизацию положений Конституции, что позволит избежать многих правовых коллизий и произвольного толкования отдельных ее статей.
Самым важным за истекшие два года следует считать то, что подавляющее большинство населения, общественных движений и правящих сил осознали неприемлемость жестких политических противостояний. Российское общество и политическая элита постепенно осознают также необходимость развития страны в рамках правового государства. Конечно, попытки выйти за пределы конституционного пространства еще не редкость, однако уже и не правило.
Необходимость соблюдения Конституции признана практически всеми политическими силами, а это неизбежно влечет за собой повышение значения и ответственности всех государственных правотворческих органов. Без преувеличения можно утверждать, что в стране идет реформа законодательства, хотя она и проводится не всегда последовательно и сопровождается ожесточенными спорами.
Подытоживая сказанное, можно утверждать, что идеи, заложенные в Конституции, вошли в плоть и кровь российской правовой системы. Дальнейшая судьба и развитие Конституции зависят от многих факторов, среди которых важное место занимают сохранение стабильности в жизни общества и решение острейших социальных проблем.
| Москва, март 1996г | Л.А.Окуньков, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации |