Конституция РФ, Статья 129
Статья 129
1. Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.
2. Генеральный прокурор Российской Федерации назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
3. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами.
4. Иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации.
5. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.
Комм. Медведев А.М.
Прокуратура Российской Федерации играет важную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, способствуя становлению и развитию демократического правового государства.
Осуществляя государственный надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации, органы прокуратуры в Центре и на местах принимают меры, направленные на обеспечение единства законности и незыблемости правопорядка, устранение нарушений законности и привлечение виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав граждан, предприятий, учреждений, организаций.
Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», действующим в редакции Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"», принятого Государственной Думой 18 октября 1995г. В Законе нашли отражение и развитие конституционные положения (принципы) о прокуратуре, установленные ст.129 Конституции. По существу, это новый закон о прокуратуре, в нем определены все стороны организации и деятельности прокуратуры.
По своему назначению, принципам организации и деятельности, формам и методам работы прокуратура Российской Федерации занимает в системе государственной власти Российской Федерации самостоятельное место. Это специфический орган государственной власти, что позволяет ей успешно осуществлять возложенные на нее задачи и функции по обеспечению законности и правопорядка в государстве. Согласно ст.1 указанного Закона прокуратура осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. Работу по надзору, т.е. по выявлению и устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав, прокуратура выполняет в целях обеспечения верховенства закона, единства, соблюдения и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Как видно, приоритетным направлением деятельности прокуратуры является защита прав и свобод человека и гражданина, что предопределено положениями ст.2 Конституции о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. В этой правозащитной деятельности состоит принципиально новое назначение прокуратуры. В ранее действовавших законах о прокуратуре на первое место ставились охрана и защита интересов государства.
В указанных выше целях прокуратура Российской Федерации осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Пределы, формы и методы надзора, полномочия прокуроров по его осуществлению определены в разделе III Закона («Прокурорский надзор»). Из положений этого раздела отметим положения гл.2. Предметом надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина является надзор за соблюдением этих прав и свобод федеральными министерствами и ведомствами и другими органами, указанными в п.2 ч.2 ст.1 Закона (перечислены выше). При этом прокуроры рассматривают и проверяют заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, разъясняют пострадавшим порядок защиты их прав и свобод, принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба и др. При осуществлении этих и других полномочий в данной сфере прокурорского надзора прокурор при наличии оснований возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении; предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших; приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, либо обращается в установленном порядке в суд с целью отмены незаконного акта и восстановления нарушенных прав; вносит представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина. Протесты, представления прокурора вносятся и рассматриваются в порядке и сроки, установленные ст.23 и 24 Закона.
Прокуратура наделена правом осуществлять надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, за соответствием закону издаваемых ими правовых актов, в частности приказов, распоряжений, инструкций и т.д. Надзор за соответствием закону постановлений, распоряжений и иных правовых актов Правительства Российской Федерации на прокуратуру не возлагается. Однако, согласно п.2 ст.24 Закона, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации.
Требования, протесты, представления, постановления прокурора, предусмотренные Законом о прокуратуре, подлежат обязательному рассмотрению и исполнению в порядке и сроки, установленные этим же Законом, с сообщением прокурору о принятых мерах. Их неисполнение влечет за собой установленную законом ответственность.
В Законе предусмотрено право прокуроров участвовать в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, а также представительных и исполнительных органов субъектов Федерации (ст.7 Закона). В частности, Генеральный прокурор Российской Федерации, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий, Правительства России.
Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры не наделены правом законодательной инициативы, но в Законе предусмотрено их участие в правотворческой деятельности. В ст.9 Закона предусмотрено, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных правовых актов.
В Законе установлено, что Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой инспекции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Выполняя эту важную функцию, прокурор созывает координационные совещания, организует рабочие группы, истребует статистическую и другую необходимую информацию, осуществляет иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденным Генеральным прокурором.
Важнейшим направлением деятельности прокуратуры является участие прокурора в рассмотрении дел судами. Согласно разделу IV Закона, посвященному этому вопросу, участие прокурора в рассмотрении дел судами осуществляется в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством России и другими федеральными законами. Эта деятельность прокурора выражается в том, что он, осуществляя уголовное преследование, выступает в суде в качестве государственного обвинителя, вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело на любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, в пределах своей компетенции опротестовывает судебные решения. Причем принесение Генеральным прокурором или его заместителем протеста на приговор, которым в качестве меры наказания назначена смертная казнь, приостанавливает его исполнение.
Генеральный прокурор Российской Федерации принимает участие в заседаниях Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Он вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Генеральный прокурор вправе обращаться в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда с представлениями о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным, административным и иным делам.
В соответствии с конституционным положением о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору России в разделе II Закона определены система и организация прокуратуры Российской Федерации. Установлены принципы, нормы, гарантирующие органам прокуратуры активно, беспрепятственно и независимо от других органов осуществлять свою деятельность по надзору за исполнением законов, укреплению законности и правопорядка.
Систему прокуратуры России составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, а также военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускается.
Единство системы органов прокуратуры находит свое выражение в том, что все прокуроры наделены одинаковыми по характеру полномочиями, за исключением отдельных случаев, определенных законом. Каждый прокурор действует от имени всей системы прокурорских органов, имеет право и обязан принять предусмотренные законом меры для выявления и устранения любого нарушения закона. Едины также формы, методы и акты прокурорского реагирования на нарушения закона (проверки, протесты, представления, постановления). Решения прокурора, принятые в соответствии с законом и в пределах своей компетенции, имеют одинаковую юридическую силу и обязательны к исполнению надлежащими органами и должностными лицами. В пределах своей компетенции прокуроры вправе приносить протесты на судебные решения и приговоры. Вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему прокурору выполнение отдельных своих обязанностей (кроме специально оговоренных в законе) и вместе с тем вправе взять на себя осуществление обязанностей нижестоящего прокурора.
Централизация системы органов прокуратуры выражается, прежде всего, в том, что все нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящему и Генеральному прокурору Российской Федерации (подчинение по «вертикали»). Генеральный прокурор руководит всей системой органов прокуратуры, в пределах своей компетенции назначает и освобождает от должности прокуроров, следователей и других работников прокуратуры, издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения и инструкции. Прокуроры субъектов Федерации руководят деятельностью нижестоящих прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками. Прокуроры субъектов Федерации подчинены и подотчетны Генеральному прокурору, а нижестоящие прокуроры подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. Правом руководства подчиненными работниками наделены и нижестоящие прокуроры.
Назначение Генерального прокурора Российской Федерации на должность и освобождение его от должности Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента Российской Федерации указывают на особую государственную значимость должности Генерального прокурора и возглавляемой им системы органов прокуратуры, призванных осуществлять надзор за исполнением законов на всей территории Российской Федерации.
Назначение прокуроров субъектов Российской Федерации Генеральным прокурором по согласованию с этими субъектами (согласно ст.129 Конституции), а именно с органами государственной власти субъектов Федерации (ст.13 Закона о прокуратуре), с одной стороны, подтверждает уже изложенное конституционное положение о единстве и централизации системы прокуратуры России, ас другой — отражает специфику России как федеративного государства, определенную Конституцией известную самостоятельность субъектов Федерации, указывает на необходимость учета их интересов в данном вопросе. В ст.11 Конституции установлено, что государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (см. комментарий к этой статье). Сложилась разнообразная система органов государственной власти в субъектах Федерации. Вопрос о том, с каким из этих органов должно согласовываться назначение прокуроров субъектов Федерации, подлежит разрешению в практической деятельности Генерального прокурора.
Органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами, действуют гласно, информируют органы государственной власти Федерации и субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности (п.2 ст.4 Закона).
Недопустимо вмешательство в осуществление прокурорского надзора: воздействие в какой-либо форме федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массовой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (п.1 ст.5 Закона).
Генеральный прокурор Российской Федерации не подотчетен палатам Федерального Собрания и Президенту Российской Федерации. Вместе с тем, согласно п.6 ст.12 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания и Президенту доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.
Изложенные положения Закона о прокуратуре отражают и развивают конституционные принципы организации прокуратуры как специфического самостоятельного органа государственной власти Российской Федерации. По сравнению с ранее действовавшим Законом о прокуратуре новый закон, восприняв его позитивные нормы, отличается от прежнего многими принципиально новыми положениями, применение которых, несомненно, будет способствовать повышению роли прокуратуры в укреплении законности и правопорядка. Нельзя не отметить и следующие новые весьма важные положения. Согласно ст.2 Закона Генеральная прокуратура Российской Федерации в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Осуществление Генеральной прокуратурой России этих полномочий имеет важное значение для повышения эффективности деятельности прокуратуры по укреплению законности и правопорядка, усиления ее роли в борьбе с преступностью в Российском государстве.