Конституция РФ, Статья 96
Статья 96
1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.
Комм. Постников А.Е.
В данной статье устанавливается срок полномочий Государственной Думы. Он составляет четыре года. Согласно ч.7 раздела второго Конституции «Заключительные и переходные положения» Государственная Дума первого созыва избиралась сроком на два года.
Проведение периодических выборов в представительные органы государственной власти является гарантией прав граждан на участие в управлении делами государства; на этих выборах реализуются избирательные права граждан Российской Федерации, закрепленные ст.32 Конституции.
В зарубежных демократических государствах срок полномочий парламентов составляет, как правило, четыре года или пять лет. Периодическое переизбрание парламента позволяет обновить его состав с учетом воли избирателей. При переизбрании депутатского корпуса избирателями дается оценка политическим партиям, движениям и отдельным депутатам, представленным в прежнем парламенте. Партии, движения и депутаты, не выражающие интересов избирателей, могут не получить числа голосов, достаточного для прохождения в парламент. Тем самым непосредственно проявляется правовая и политическая зависимость депутатов от избирателей.
По истечении срока полномочий Думы Президент России назначает выборы Государственной Думы нового созыва (ст.84 Конституции).
В Конституции предусмотрена возможность роспуска Государственной Думы до окончания четырехлетнего срока ее полномочий. Это связано с двумя обстоятельствами: трехкратным отклонением Думой кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации, предложенных Президентом России (ст.111), и выражением Думой недоверия Правительству (ст.117).
Порядок формирования Совета Федерации и выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами. Применительно к Совету Федерации речь идет о формировании, а не избрании, так как эта палата может формироваться путем, как избрания, так и назначения, вхождения по должности представителей от представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст.95 Конституции).
В 1995г. выборы депутатов Государственной Думы проводились в соответствии с Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 21 июня 1995г. Данным Законом в целом сохранена избирательная система, применявшаяся при выборах депутатов Государственной Думы в 1993г. Согласно ст.5 Федерального закона 225 депутатов Государственной Думы избираются по одномандатным (один округ — один депутат) избирательным округам на основе единой нормы представительства избирателей на одномандатный избирательный округ. Исключение составляют избирательные округа, образуемые в субъектах Российской Федерации, число избирателей в которых меньше единой нормы представительства. Данное исключение сделано, чтобы каждый субъект Российской Федерации имел в Думе хотя бы одного представителя, как того требует федеративное устройство России.
225 депутатов Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями, избирательными блоками.
Выдвижение кандидатов в депутаты производится непосредственно избирателями и избирательными объединениями, избирательными блоками (ст.6 Закона). Избирательным объединением является общероссийское общественное объединение, которое создано в порядке, установленном федеральными законами, устав которого предусматривает участие в выборах в органы государственной власти посредством выдвижения кандидатов и зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации не позднее, чем за шесть месяцев до объявления дня выборов (ст.32 Закона).
По Закону лицо, внесенное в федеральный список избирательного объединения (блока), может быть выдвинуто данным избирательным объединением кандидатом в одномандатном округе (ст.37 Закона). Регистрация федерального списка избирательного объединения (блока) производится, если данное объединение собрало свыше 200 тыс. подписей избирателей в поддержку списка (ст.39 Закона). Для регистрации кандидата в депутаты по одномандатным округам требуется собрать в поддержку выдвижения кандидата не менее 1% подписей избирателей от общего числа избирателей данного избирательного округа (ст.41 Закона).
Окружная избирательная комиссия признает выборы по одномандатному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% зарегистрированных избирателей (ст.61 Закона). Центральная избирательная комиссия Российской Федерации признает выборы по федеральному избирательному округу несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25% избирателей, включенных в списки избирателей (ст.62 Закона). Выборы признаются недействительными, если допущенные при голосовании и определении результатов выборов нарушения данного Закона не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей.
Избранным по одномандатному избирательному округу признается кандидат, который получил наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании (ст.61 Закона). Избирательное объединение, избирательный блок, за федеральный список кандидатов каждого из которого подано пять и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании, получают депутатские мандаты, число которых пропорционально количеству поданных голосов (ст.62, 70 Закона). Содержащаяся в Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы» пятипроцентная оговорка препятствует попаданию в парламент небольших партий и политических движений, которые не пользуются достаточной поддержкой избирателей. Аналогичная норма действовала и при выборах депутатов Государственной Думы в 1993г. Тогда в распределении депутатских мандатов по пропорциональной системе участвовали восемь избирательных объединений, а в 1995г. пятипроцентный порог сумели преодолеть только четыре избирательных объединения.
Определение основных параметров избирательной системы, применяемой при выборах депутатов Государственной Думы, является прерогативой федерального законодателя. Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы должен в соответствии с Конституцией Российской Федерации обеспечить формирование Государственной Думы как одной из палат представительного и законодательного органа Российской Федерации путем проведения выборов. На данных выборах наряду с положениями ст.96 Конституции должны соблюдаться требования ст.3 Конституции Российской Федерации, устанавливающей, что референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа, а также ст.32 Конституции, определяющей основы пассивного и активного избирательного права граждан Российской Федерации при выборах в органы государственной власти и в органы местного самоуправления. Применение того или иного типа избирательной системы при соблюдении требований ст.3, 32, 96 Конституции Российской Федерации и общепризнанных принципов и норм международного права, закрепляющих демократические принципы избирательного права, является вопросом, который решается парламентом исходя из конкретных политических условий.
Следует отметить, что применение пропорциональной избирательной системы с пятипроцентным порогом само по себе не может противоречить Конституции Российской Федерации. Эта практика широко распространена в демократических государствах. То, что часть голосов избирателей не учитывается при распределении депутатских мандатов, закладывается в основу практически любой избирательной системы. По мажоритарной системе при распределении мандатов может не учитываться значительно большее, чем в указанном случае, количество голосов избирателей. Даже если при определении результатов выборов не учитываются голоса большинства избирателей, что происходит в случае, если голоса этого большинства были «распылены» между большим количеством кандидатов и избирательных объединений, это не означает, что избранный парламент оказался непредставительным органом. Представительная демократия не тождественна принципу абсолютного большинства, положенному в основу избирательной системы.
В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 1995г. «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и запроса Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"» указано, что «...2. Регламентация избирательных процедур... может иметь, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, различные решения, причем определяются они, как правило, не в текстах конституций, а законодательным путем. От законодательного органа зависит, будет ли избирательная система мажоритарной, пропорциональной, смешанной, будет ли введен определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать в поддержку списка избирательного объединения, с тем чтобы оно имело право участвовать в распределении депутатских мандатов; как будет определяться допустимое отклонение численности избирателей в избирательном округе от единой нормы представительства.
Выбор того или иного варианта и его закрепление в избирательном законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросом политической целесообразности. Этот выбор осуществляет представительный орган — Федеральное Собрание Российской Федерации — в соответствии с правилами законодательной процедуры».
Предпочтение тому или иному типу избирательной системы (мажоритарной, пропорциональной, смешанной) отдается в зависимости от уровня развития политической системы общества, проблем, стоящих перед государством, и других обстоятельств.
Мажоритарная система представляет собой избирательную систему, в соответствии с которой избранными считаются кандидаты, получившие большинство голосов избирателей. Необходимое большинство голосов исчисляется либо как превышение половины общего числа голосов избирателей (абсолютное большинство), либо как превышение количества голосов избирателей, собранных одним кандидатом, над количеством голосов, поданных за других кандидатов в отдельности (относительное большинство). Мажоритарная система является наиболее традиционной при формировании парламентов и получила широкое распространение. По данной системе формируются законодательные органы в США, Франции, Великобритании и многих других странах. По мажоритарной системе были избраны народные депутаты Российской Федерации в 1990 г.
Избирательная система, которая предусматривает, что количество депутатских мандатов, получаемых политической партией (движением, блоком), пропорционально числу голосов, поданных за списки ее кандидатов в масштабах всей страны либо в рамках многомандатного избирательного округа, называется пропорциональной системой. Данная система используется при выборах в парламенты Испании, ФРГ, Израиля и ряда других стран в сочетании с мажоритарной системой либо в чистом виде. Как известно, по пропорциональной системе было избрано Учредительное собрание в России в 1917г.
Исторически движение в поддержку пропорциональной избирательной системы отталкивалось от критики реальных недостатков мажоритарной системы. Основной аргумент состоял в том, что мажоритарная система не учитывает голоса избирателей, которые по тем или иным причинам (в том числе и вследствие определенной «нарезки» избирательных округов) оказываются в меньшинстве по результатам голосования в избирательном округе. Данное меньшинство в масштабах всей страны может представлять значительное количество избирателей, голоса которых не учитываются. Применение пропорциональной системы позволяет успешно решать эту проблему. Политические партии, не доминирующие в какой-либо части страны, но суммарно собравшие в различных регионах определенное число голосов, получают парламентское представительство.
Таким образом удается более точно отразить соотношение политических сил в стране, однако этот вывод можно считать верным, если сопроводить его некоторым комментарием. Дело в том, что само по себе использование той или иной избирательной системы способно оказывать весьма заметное воздействие на политическую обстановку в стране. Политические партии и движения всегда соизмеряют свою стратегию и тактику с действующим законодательством о выборах. Мировой опыт выявил здесь определенные закономерности. В частности, применение мажоритарной избирательной системы способствует формированию в стране крупных политических партий (при этом часто возникают двухпартийные системы), что само по себе означает относительно высокую стабильность функционирования политической системы.
Существует точка зрения, что только пропорциональная система обеспечивает партийное представительство в парламенте. Это неверно. Такое представительство обеспечивается и при мажоритарной системе, при которой политические партии выдвигают собственных кандидатов и обеспечивают им поддержку в предвыборной борьбе. Пропорциональная система лишь дает серьезные преимущества политическим партиям и движениям за счет независимых кандидатов.
Мировой практике проведения выборов известны определенные рецепты, позволяющие сгладить некоторые острые углы каждой из избирательных систем. Одним из средств является проведение выборов одной части депутатов парламента по пропорциональной, а другой — по мажоритарной системе. Такая система выборов называется смешанной.
Частью 2 ст.96 Конституции устанавливается уровень правового регулирования выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации: порядок выборов депутатов Государственной Думы и формирования Совета Федерации должен устанавливаться федеральными законами (подробнее о порядке формирования Совета Федерации (см. комментарий к ст.95 Конституции). Это норма исключает принятие подзаконных нормативных актов по данным вопросам.
Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не является единственным федеральным законом, регулирующим выборы депутатов Государственной Думы. Согласно ст.2 этого Закона законодательство о выборах депутатов Государственной Думы составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы. К числу последних относятся законы, регулирующие отдельные стороны избирательного процесса, а также определяющие правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства.
Так, ответственность за нарушение порядка выборов депутатов Государственной Думы установлена УК и КоАП. В новом УК РФ (который вводится в действие с 1 января 1997г.) вопрос о воспрепятствовании осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий регулируется ст.141. Статус избирательных объединений, участвующих в выборах Президента Российской Федерации, определяется в соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995г. Проживание гражданина на территории избирательного участка, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993г. Федеральным законом от 17 августа 1995г. утверждена схема одномандатных избирательных округов.