Конституция РФ, Статья 111
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Комм. Окуньков Л.А.
Включение в Конституцию специальной статьи о порядке назначения и согласования с Государственной Думой кандидатуры Председателя Правительства связано с более сложной процедурой решения этих вопросов, а также с весьма серьезными последствиями для Государственной Думы неоднократного отклонения кандидатур на этот пост.
Кандидатура Председателя Правительства обсуждается и согласовывается только с одной палатой Федерального Собрания — Государственной Думой. Ее решение не нуждается в одобрении Совета Федерации, равно как не может быть отменено или приостановлено им. Из содержания рассматриваемой статьи не вытекает, что Президент в обязательном порядке представляет вновь избранной Государственной Думе кандидатуру главы Правительства, как и то, что полномочия Правительства автоматически прекращаются в связи с избранием нового состава парламента. В то же время обязательность досрочного роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства ставит депутатский корпус перед весьма ответственным выбором.
Для сравнения укажем, что по ранее действовавшему порядку при несогласии Верховного Совета Российской Федерации с кандидатурой на должность Председателя Совета Министров или неутверждении ее Съездом народных депутатов Президент мог назначить временно исполняющего обязанности Председателя Правительства на срок до трех месяцев и по истечении этого срока был обязан представить Верховному Совету другую кандидатуру на должность Председателя Правительства. Возможность роспуска законодательного органа в этом случае не предусматривалась.
Теперь такой институт временно исполняющего обязанности главы Правительства отсутствует. Согласно ч.4 ст.111 Председатель Правительства должен быть обязательно назначен Президентом даже после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур.
Процедура получения согласия Государственной Думы на назначение Председателя Правительства Российской Федерации предусматривает весьма жесткие сроки представления и обсуждения этой кандидатуры (ч.2 и 3 ст.111). Во-первых, предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока со дня вступления в должность вновь избранного Президента или после отставки Правительства. Во-вторых, установлен срок для рассмотрения этого вопроса Государственной Думой — в течение недели со дня внесения Президентом кандидатуры на должность Председателя Правительства. И, в-третьих, если кандидатура на этот пост отклонена Государственной Думой, Президент в недельный срок должен представить в палату новую кандидатуру на должность главы Правительства. Соответственно аналогичный срок установлен для рассмотрения такой кандидатуры, в третий раз представленной Президентом.
Согласно ст.137 Регламента Государственной Думы кандидат на должность Председателя Правительства представляет Государственной Думе программу основных направлений деятельности будущего Правительства, отвечает на вопросы депутатов. По окончании ответов на вопросы представители фракций и депутатских групп высказываются за выдвинутую кандидатуру или против нее. Решение о согласии депутатов на назначение Председателя Правительства Российской Федерации принимается тайным голосованием, путем подачи бюллетеней или с применением электронной системы (по выбору депутатов).
Если за предложенную кандидатуру проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы, согласие на назначение Председателя Правительства считается полученным. Оно оформляется постановлением по результатам тайного голосования.
В отечественной практике уже известен случай «мягкого рейтингового голосования» по кандидатуре главы Правительства, зарекомендовавший себя как один из эффективных способов достижения согласия между депутатами и Президентом при выборе наиболее авторитетного претендента. В 1993г. из числа нескольких кандидатур, предложенных Президентом по результатам предварительного рейтинга, на окончательное голосование народных депутатов России ставилась кандидатура, получившая относительное большинство голосов депутатов. Подобные туры голосования не были прямо предусмотрены в законе, однако первый опыт оказался достаточно удачным. Именно таким образом был избран глава Правительства, находящийся в этой должности и в настоящее время.
Как уже отмечалось, действующая Конституция закрепляет достаточно жесткую для парламента (по последствиям) процедуру дачи согласия на назначение главы Правительства. Вместе с тем предусмотренная в ст.117 Конституции возможность вынесения Государственной Думой вотума недоверия Правительству есть проявление реального действия механизма «сдержек и противовесов» в системе разделения властей, что представляет собой стабилизирующий фактор во взаимоотношениях Президента и Государственной Думы при решении вопроса о судьбе Правительства.
Пока не сложились парламентские обычаи формирования руководства Правительства, трудно предполагать возможные варианты развития событий. Вместе с тем результаты парламентских выборов уже сказываются на судьбе Правительства: только в январе отправлены в отставку полдюжины членов Правительства. Хотя Конституция не предусматривает автоматического сложения полномочий Правительства перед вновь избранной Государственной Думой, однако во многом ход этих событий прогнозируем. Конечно, решающее значение будут иметь политические «выгоды». В частности, если парламентское большинство выразит в первый год своей работы недоверие Правительству и будет настаивать на нем повторно в течение трех месяцев, у Президента не останется иного выбора, кроме как объявить об отставке Правительства. Ибо, согласно ст.109 Конституции Государственная Дума не может быть распущена по основаниям недоверия Правительству в течение года после ее избрания. В этих условиях Президент формально не обязан представлять Государственной Думе состав нового Правительства, а должен в течение двух недель после его отставки предложить этой палате на согласование кандидатуру будущего Председателя Правительства. Причем теоретические выкладки о возможности роспуска Государственной Думы в случае несогласия с кандидатурой главы Правительства требуют серьезной корректировки.
Во-первых, ч.4 ст.111 нельзя применять без учета ст.109 о недопустимости роспуска Государственной Думы в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента, а также в период выдвижения ее обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации и во время действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения.
Во-вторых, отставка Правительства в связи с выражением недоверия Государственной Думой ставит Президента перед необходимостью предварительных консультаций с фракциями и депутатскими группами. Силовое давление здесь вряд ли эффективно, учитывая последствия таких действий для будущего Правительства. На практике дело не ограничится только заменой главы Правительства, а, видимо, потребуется серьезное обновление всей команды федеральных министров. В той же плоскости находится вопрос о целесообразности представления Государственной Думе одного и того же кандидата в премьер-министры, по аналогии, как это было в 1994г. с кандидатурой и.о. Генерального прокурора Ильюшенко.
В-третьих, государственный деятель, действующий в рамках Конституции и обеспечивающий единство государственной власти, не может не учитывать, что в течение первого года после избрания нового состава Госдумы его реальные возможности роспуска нижней палаты по основаниям ст.111 и 117 Конституции практически ничтожны. Иных же оснований для досрочного прекращения полномочий Конституция не предусматривает. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что, если Президент остается в рамках конституционной законности, «окончательное и решающее слово в споре властей принадлежит не ему, а народу России». С этих позиций представляется явно тупиковой процедура роспуска вновь избранной населением России Государственной Думы по причине несогласия с Президентом по кандидатуре Председателя Правительства. Думается, что при внесении поправок в Конституцию надо исключить несогласованность правовых норм по отставке и назначению главы Правительства. Закрепляя институты ответственности Правительства перед парламентом (ст.117), а также возможность отставки Правительства и роспуска Государственной Думы, надо признать, что роспуск этой палаты оправдан с юридических позиций, если формирование Правительства осуществляется с учетом мнения этой палаты. С этих позиций представляются нежелательными односторонние действия Президента, его давление на депутатов при представлении на согласование кандидатуры Председателя. В противном случае отставка Правительства, равно как несогласие с кандидатурой премьер-министра, становится фикцией, а не реальным инструментом парламентского контроля. Кстати, в Программе Движения «Наш дом - Россия», утвержденной 2 сентября 1995г., говорится следующее: «Мы за эффективное правительство, ответственное перед парламентом, но свободное от его мелочной опеки... Мы за укрепление конституционной роли Президента Российской Федерации как главы государства, обеспечивающего согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей государственной власти...» (п.2.1 Программы). На наш взгляд, можно согласиться с тем, чтобы право на выражение Государственной Думой недоверия Правительству было ограничено серьезными процессуальными нормами, но нельзя, чтобы ответственность Правительства перед представительным органом носила «во многом условный характер» и была поставлена в зависимость от усмотрения Президента.
Столь подробное комментирование отношений Государственной Думы, Правительства и Президента в вопросах, связанных с назначением нового главы Правительства, объясняется не только важностью этой политической фигуры, но и последствиями ее выбора для экономического курса Правительства. Можно предположить, что с учетом реальной политической ситуации между президентом и главой Правительства произойдет разделение сфер влияния в сторону полной ответственности за экономический курс при сохранении эффективных контрольных функций Президента.
В будущем, вероятно, возникнут потребности внесения изменений в порядок назначения Председателя и членов Правительства с учетом баланса политических сил в парламенте и обществе в целом. Было бы полезно учесть и опыт многих зарубежных стран, где детально регламентируется порядок формирования Правительства. Так, согласно ст.37 Конституции Греции премьер-министр назначается Президентом Республики. Однако пределы его действий в этом направлении строго ограничены. Во-первых, премьер-министром назначается не любой политический лидер, а руководитель политической партии, располагающей в Палате депутатов абсолютным большинством мест. Во-вторых, если ни одна из политических партий не располагает абсолютным большинством мест в Палате, Президент Республики поручает руководителю партии, обладающей относительным большинством мест, выяснить возможность формирования Правительства, пользующегося доверием Палаты. Третий вариант — в случае неудачи Президент может поручить такую же миссию руководителю партии, занимающей второе по влиянию место в Палате. И, наконец, в последнем случае Президент может назначить премьер-министром по получении заключения Совета Республики лицо, которое, по мнению этого Совета, может получить доверие Палаты.