КОММЕНТАРИИ К ГРАЖДАНСКОМУ КОДЕКСУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ЧАСТИ ПЕРВОЙ
Статья 16. Возмещение убытков, причиненных государственными органами и органами местного самоуправления
Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.
Комм. Абова Т.Е.
1. Правилом комментируемой статьи установлена специфика ответственности за убытки, возникшие у граждан и юридических лиц в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов. Такие убытки подлежат возмещению Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными образованиями. Следовательно, субъектом имущественной ответственности за ущерб, причиненный незаконными действиями государственных органов, выступает государство в целом, его субъекты, а за действия (бездействие) органов местного самоуправления — муниципальные образования. Компенсация убытков осуществляется за счет бюджета соответствующего уровня. Нормы гражданского законодательства обусловлены Конституцией, закрепившей за гражданами право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государства и их должностных лиц (ст.53).
2. Основанием для возмещения убытков являются незаконные действия (бездействие) органов государства, местного самоуправления, их должностных лиц.
Круг органов, относящихся к государственным органам и органам местного самоуправления, определен ст.125 ГК. На уровне Федерации — это Федеральное Собрание, Президент, Правительство, федеральные органы исполнительной власти (в частности, министерства, государственные комитеты). На уровне республики — законодательное собрание или иной представительный орган, органы исполнительной власти республики: президент, правительство, республиканские министерства, ведомства. В крае, области, автономной области, автономном округе — законодательное собрание или дума, администрация субъекта РФ, ее комитеты, департаменты, управления. В муниципальных образованиях — городские, сельские, поселковые собрания народных представителей или местные советы, муниципальные органы исполнительной власти (например, районная администрация).
В отдельных законах РФ имеется прямое указание на органы, чьи незаконные действия (бездействие) могут повлечь возмещение убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу. Например, согласно Закону о конкуренции ответственными за причиненный ущерб являются антимонопольные органы (в центре и на местах).
В арбитражной практике есть немало дел по оспариванию юридическими лицами законности действий налоговых органов, взыскавших в бесспорном порядке суммы, составляющие, по мнению налоговых органов, не уплаченные этими лицами налоги; имеются также дела о возмещении ущерба, причиненного действиями комитетов по управлению государственным и муниципальным имуществом, и др.
От субъекта материальной ответственности, т.е. лица, за счет средств которого будут возмещаться убытки, следует отличать участников процессуальных отношений в судах по делам о взыскании причиненного ущерба гражданам или юридическим лицам. Ответчиками в таких делах является не Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, а соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен ущерб гражданам или юридическим лицам.
Иное процессуальное положение у должностных лиц, незаконными действиями (бездействием) которых причинены убытки.
К сожалению, приходится констатировать некоторое несоответствие между ст.13 ГК и комментируемой статьей. В ст.13 не упомянуты должностные лица, издающие незаконные акты. Однако эти должностные лица участвуют в делах, предусмотренных гл.25 ГПК, в качестве ответной стороны по жалобам граждан на их незаконные действия.
В комментируемой статье должностные лица прямо названы наряду с государственными органами и органами местного управления, действиями (бездействием) которых может быть причинен ущерб гражданам или юридическим лицам. Но ответчиком в суде общей юрисдикции или арбитражном суде по делу о возмещении убытков по этой статье будет не должностное лицо, а тот государственный орган или орган местного самоуправления, в котором данное должностное лицо работает. Должностное лицо, действиями которого причинен ущерб, возмещаемый за счет государственных средств, материально отвечает не перед гражданином или юридическим лицом, а перед соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления. Поэтому в делах о возмещении ущерба, вызванного незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, последние могут обладать статусом третьего лица без самостоятельных требований на предмет спора на стороне ответчика.
3. Требование о возмещении убытков, возникших в результате незаконных действий (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностных лиц этих органов, может быть заявлено после вступления в законную силу решения суда о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица. Возможно объединение в одном иске требований о признании недействительным акта государственного органа, органа местного самоуправления, а также о возмещении убытков, возникших у граждан илиюридических лиц в результате издания подобного акта, и рассмотрение обоих требований в одном производстве. Суд вправе, еслипосчитает нецелесообразным совместное рассмотрение, разъединить требования и рассмотреть их раздельно (п.3 ст.130 АПК).
4. В комментируемой статье названа только одна разновидность незаконных действий (бездействия), в результате которых гражданам или юридическим лицам причинены убытки: издание государственным органом или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Убытки могут возникнуть в результате многих других незаконных действий (бездействия). Например, из-за незаконного задержания, ареста имущества гражданина, создания препятствий для использования помещения, в котором находится офис юридического лица, непринятия мер по ремонту аварийного здания или эвакуации лиц, находящихся в таком здании, незаконного изъятия имущества юридического лица.
5. Причиненные незаконными действиями государственного органа, органа местного самоуправления гражданину или юридическому лицу убытки подлежат возмещению в объеме, предусмотренном ст.15 ГК. Они должны быть возмещены в полном объеме, если законом или соглашением сторон не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.
6. В комментируемой статье предусмотрен особый случай возмещения убытков, причиненных незаконными действиями в сфереуправления. Правило данной статьи распространяется только на государственные органы, органы местного самоуправления и их должностные лица. Убытки, причиненные незаконными действиями негосударственных органов управления, подлежат возмещению в соответствии со ст.15 ГК.